인허가에만 5년 8개월? 해상풍력·영농형 태양광 늘리는 5가지 정책

녹색전환연구소의 2025 기후에너지 10대 전망과 제언 보고서를 10회에 걸쳐 연재합니다. 이 글의 필자는 오선아 녹색전환연구소 경제전환팀 연구원입니다.

1. 윤석열 이후의 기후 정책: 탈원전과 탈탈원전, 그 다음 기후 정책 있나. (이유진)
2. 기후대응 후진국 한국, 무역경쟁에서 살아남으려면 이 ‘세 가지’는 하라.(김병권)
3. ESG 국제 추세, 트럼프도 못 막는다 (정영주)
4. LNG발전 투자가 전환금융? ‘전환워싱’ 막는 법 (최기원)
5. 플라스틱 규제와 중국의 부상을 넘어 순환경제로 (지현영)
6. 인허가에만 5년 8개월? 해상풍력·영농형 태양광 늘리는 5가지 정책 (오선아)
7. 재생에너지가 있는 곳에 공장을 짓게 하라 (오용석)
8. 정의로운 전환 속도 높이려면 노동자·지역주민 참여부터 (배보람)
9. 우리는 기후재난으로부터 무사할 수 있을까…적응대책 쟁점 세 가지 (황정화)
10. 2배로 증가할 데이터센터 전력 수요…수도권 집중 완화와 수요관리가 해법 (강민영)

세계 재생에너지, 화석연료 2배속으로 증가 중

재생에너지 확대의 속도가 가파르다. 국제에너지기구(International Energy Agency, IEA) 보고서에 따르면, 2023년 560기가와트(GW) 이상의 신규 재생에너지 용량이 추가됐다. 재생에너지 사업을 위한 투자 규모는 매년 2조 달러(약 2900조 원)에 육박하고 있으며, 이는 새로운 석유, 가스, 석탄 공급에 지출되는 금액의 두 배에 달하는 규모이다.

이에 따라 재생에너지 발전 용량은 현재 4250 GW에서 2030년 약 1만 GW로 증가할 것으로 예상된다. 에너지가 대부분 전기화되며 전력 수요가 가속화되고 있는 상황 속에서 전체 전력 발전량에서 풍력과 태양광은 약 13%의 비중을 차지한다(IEA, World Energy Outlook 2024). 5년 전 수치보다 약 2배 가량 증가했다. IEA는 재생에너지가 전력 발전 확대를 주도하고 있으며, 전체 에너지 수요보다 빠르게 증가하는 전력 수요를 모두 충족할 수 있을 정도로 보급 속도의 잠재력이 있음을 밝히고 있다.

해상풍력은 인구 밀도가 높고 육상 풍력이나 태양광 설치에 필요한 토지가 제한된 지역에서 청정 에너지 전환의 중요한 요소로 주목받아 왔다. 그러나 2023년과 2024년 인플레이션, 높은 금리, 대형 터빈 제조 및 설치와 관련된 공급망 문제로 인해 프로젝트 진행에 수많은 어려움이 있었다. 그러나 유럽, 미국, 인도 및 기타 신흥국과 개발도상국의 해상 풍력과 관련된 정책 변화는 프로젝트의 금융조달가능성을 개선하는 데 기여할 것으로 예상된다.

이에 따라 IEA는 2024년부터 2030년까지 전 세계 풍력 발전 용량의 확장 속도가 2017~2023년에 비해 두 배로 증가할 것이라고 전망했다. 2030년까지 칠레, 독일, 네덜란드, 포르투갈 등의 국가에서는 태양광 및 풍력 보급률이 70%에 육박할 것으로 예상하였다. 특히 글로벌 해상풍력 시장은 연평균 13% 성장하여 2040년에 1조 달러에 도달할 것으로 분석됐다.

그래프. 전 세계에 설치된 청정 전력 용량 및 전기 생산 (자료 : 국제에너지기구, World Energy Outlook 2024)

영농형 태양광은 농·축업에 태양광 발전을 결합한 형태로, 재생에너지를 확대하면서 농·축업을 유지할 수 있는 장점을 가지고 있다. 이상기후로 인한 식량안보의 중요성이 대두됨에 따라 농업과 농촌의 활성화와 에너지 전환을 동시에 꾀할 수 있는 영농형 태양광의 잠재력은 더욱 주목받고 있다.

영농형 태양광의 전 세계 보급실적은 2012년 5MW에 불과했다. 그러나 2018년 2.9GW, 2021년 14GW로 빠르게 증가하고 있는 추세이다. 영농형 태양광 시장의 확장은 농업기술 발전과 기계 보급이 뒷받침하고 있다. 북미 지역에서 가장 널리 보급되어 있으며, 유럽과 아시아 태평양 지역이 그 뒤를 이은다.

한국엔 아직 특별법도 없다

산업통상자원부는(산업부) 지난 2024년 5월 ‘재생에너지 보급 확대 및 공급망 강화 전략’을 발표한 바 있다. 자체적으로 국내 공급망을 구축하여 에너지 안보를 확보하고, 제도적인 뒷받침을 마련하겠다는 것에 목적을 두었다.

해상풍력의 경우, 대규모 송전과 인프라가 요구되는 해상풍력 보급 및 산업 육성을 위해 정부가 주도하여 계획입지를 도입하겠다고 밝히고 있다. 그러나 여러 난제가 풀리지 않는 가운데, 특별법 제정 또한 지연됨에 따라 시장이 확대되는 데 장애가 되고 있다.

영농형 태양광의 경우, 농림축산식품부(농식품부)가 발표한 ‘영농형 태양광 도입전략’의 후속조치를 추진할 것이라고 밝혔다. 농업인을 주체로 비우량농지 중심으로 집적화 정책을 펼치되, 입지규제를 완화하고 안전기준을 수립하는 등 영농형 태양광 특별법을 기반으로 관계부처와의 협의가 이어질 예정이다.

표. 산업통상자원부의 재생에너지 보급 확대 및 공급망 강화 전략

해상풍력 특별법, 발의된 것만 8개

22대 국회에서 발의된 해상풍력 특별법안은 아래의 표와 같이 총 8개로, 해상풍력의 보급과 산업육성, 계획입지를 위해 발의되었다. 8개의 법안 모두 해상풍력의 발전 및 보급 확대와 산업 육성을 주요 목표로 두고 이를 위한 제도적 기반을 마련하는 것에 중점을 두고 있다. 공통된 방안은 이렇다.

• 송전 설비 지원
• 민관협의회 구성
• 주민 수용성 확보
• 난개발 방지
• 기술개발과 인력 양성을 통한 산업 육성 체계적인 계획입지 운영 등

다만, 보급과 계획입지 측면에서 차이점을 보였다. 김정호 의원 발의안의 경우, 중장기 해상풍력발전시설 보급목표 수립의 필요성을 법안에 명시한 것이 큰 특징이다. 강승규 의원안과 김정호 의원안의 경우, 인허가를 위한 거버넌스 신설을 강조하였다. 주민 수용성의 경우, 강승규의원은 지자체협의회를, 나머지 7개 의원안은 민관협의회 설립을 강조하였다. 지난 12월 16일, 정진욱 의원은「기후위기 대응을 위한 해상풍력발전 보급촉진 특별방안」을 발의하였다. 기후위기 대응이 주 목적인 것을 명시하고, 정부가 주도하는 계획입지 방식과 해양자원 및 공유수면의 공공성을 강조한 것에 의의가 있다.

표. 22대 국회 해상풍력 관련 법안 요약

여야, 영농형태양광 특별법 3개안 발의

22대 국회에서 발의된 영농형 태양광 도입에 관한 제정안 현황은 다음과 같다. 더불어민주당의 임미애 의원은 「영농태양광 발전사업 지원에 관한 법률(안)」을, 더불어민주당의 위성곤 의원은「농업인 영농형 태양광 발전사업 지원에 관한 법률(안)」을, 국민의힘 김소희 의원은「영농형 태양광 발전사업 지원에 관한 법률(안)」을 발의하였다.

세 법안은 모두 영농형 태양광 발전사업의 활성화를 목표로 하며, 이를 위한 법적·행정적 틀을 제공하려는 공통점을 지닌다. 세 법안 모두 사업의 목적과 정의를 명확히 하고, 영농태양광 발전사업이 다른 법률에 우선하도록 규정하고 있다. 이외 공통점은,

• 우선 적용 원칙
• 농지 보전 및 활용
• 정부의 지원 의무 및 실태조사 실시이다.

다만, 법안별로 적용 대상, 사업 승인 절차, 규제 및 처벌 강도, 그리고 특별 지원 방식에 차이를 보인다. 임미애 의원안은 지자체와 주민참여 중심, 김소희 의원안은 농업진흥구역 외 제한과 작물 기술 개발, 위성곤 의원안은 농업인의 직접 참여와 강력한 처벌 규정에 중점을 두고 있는 것으로 분석된다.

표. 22대 국회 영농형 태양 관련 법안 요약

농지법 개정안은 농지 훼손 최소화에 초점

김정호 의원(제2205813호)과 박정 의원(제2205528호)이 발의한 「농지법 일부개정법률(안)」은 영농형 태양광과 관련되어 있다. 김정호 의원이 대표 발의한 개정안은 영농형 태양광 사업의 보급 확산을 법적·제도적으로 지원하고 농지의 지속 가능성을 보전하며 탄소중립 목표를 달성하는 데 초점을 맞추고 있다. 농지의 복합 이용이라는 개념을 새롭게 도입하며, 농업과 태양광 발전을 동시에 수행할 수 있는 근거를 마련한다. 특히 농업진흥구역이 아닌 자경 농지를 대상으로 태양광 시설 설치를 허용함으로써 농지 훼손을 최소화하려는 의도를 담고 있다.

박정 의원이 대표 발의한 개정안은 영농형 태양광 발전사업을 명시적으로 정의했다는 것에 의의가 있다. 또한 국토의 효율적 활용과 농가 소득 증대를 목표로 두어 농업진흥구역 밖의 농지를 대상으로 태양광 발전시설 설치를 허용하며, 농지 훼손을 최소화하면서 재생에너지 확대를 꾀하고 있다.

자금력 있는 자경농에 유리한 정부 지원책

2025년 RE100(재생에너지 100% 사용)을 달성해야 하는 수출 기업의 경쟁력을 위해서라도 재생에너지로의 확대는 필수적이다. 영농형 태양광의 경우, 농식품부가 재생에너지지구에 한해 금융사업 등을 지원해 영농형 태양광 집적화를 유도하겠다고 밝힌 바 있을 뿐만 아니라, 2025년까지 법적 근거를 마련한다고 밝혔다. 다만 현재 농식품부가 제안하고 있는 방향성은 자금력을 갖춘 비우량농지 소유의 일부 자경농에게만 유효하여, 오히려 지역 갈등을 야기하고 영농형 태양광에 대한 반감을 키우는 것이 아닌가 우려스럽다.

한국 해상풍력, 연 13% 성장잠재력

한국은 아시아 지역 터빈 제조 거점국 중 하나로(KDB미래전략연구소, 해상풍력발전동향, 2024년 4월) 국내 해상풍력 시장 역시 높은 잠재력을 보유한다고 평가된다. 특히 조선 산업의 미래 먹거리로 주목받고 있다.

국내 조선·해양업계는 해상풍력 발전을 통해 연평균 13% 성장, 2040년 1335조 원의 수익을 예상한다. 글로벌 해상풍력 시장을 미래 성장 동력으로 삼아 기술력 강화와 글로벌 협력을 확대하고 있다. 삼성중공업, 한화오션, HD한국조선해양 등 주요 기업들은 대형 발전 설비 제작, 부유식 해상풍력 기술 개발, 해외 투자 등을 통해 해상풍력 산업의 주도권을 확보하며 에너지 전환과 산업 경쟁력을 동시에 추구하고 있다.

해상풍력 확대 걸림돌은 긴 인허가, 여러 비효율

다만, 우리나라는 해상풍력 관련한 국가 주도 시스템이 아직까지 부재하여 개별 사업자가 오픈도어 시스템(Open-Door System) 즉 사업자가 직접 개발부지를 선정하는 방식을 통해 해상풍력 개발을 추진하고 있다. 또한 인허가 절차가 길고 복잡하며, 전력 계통 연계 및 사업 추진 시점의 불확실성 등 여러 비효율성이 발생해 해상풍력 보급 확대에 장애 요인으로 작용하고 있다.

해상풍력 산업은 초기 단계에서 막대한 자금 투자가 필요하며, 회수 기간이 장기적이기 때문에 금융과 엔지니어링 측면에서 국가 단위의 장기적인 위기관리가 필수다. 한국풍력산업협회에 따르면 국내 풍력발전의 설비용량은 2023년 말 기준 1970.365MW로, 전체 발전시설 설비용량(약 13만 7300MW) 중 약 1.4%에 불과하다.

즉, 한국의 해상풍력 시장은 아직 걸음마 단계에 머물러 있다는 의미이다. 계획 입지 도입 등을 담은 해상풍력 특별법 제정과 체계적인 정책 추진을 통해 시장 활성화와 안정적 성장을 위한 기반이 마련되어야 걸음마 단계를 벗어날 수 있다.

영농형 태양광은 경제성 제고, 공동체 갈등 고려해야

영농형 태양광은 농촌의 에너지 전환과 농업 외 소득 창출을 통해 경제 활성화와 지속가능성을 높이며, 고부가가치 작물 보호와 자원 효율적 활용으로 기후변화 대응에 기여할 잠재력이 높다고 평가받고 있다. 또한, 일자리 창출과 인구 유입을 통해 농촌 지역의 활력을 제고하는 것을 기대할 수 있겠다.

다만, 제도적 기반 부재와 짧은 일시사용허가 기간으로 인한 경제성 미흡이 그동안 주요 쟁점으로 지적되어 왔다. 이러한 문제 외에도 영농형 태양광의 방향성을 농업에 이익을 주는 시설로서 중심으로 설정하지 않으면 농민들의 호응을 얻거나 장기적인 농촌 발전 전략으로 기능하기 어려울 것이다.

영농형 태양광의 주요 쟁점 중 하나는 주민 수용성으로, 이는 사업 추진 시 농민들의 경제적 이익과 농업 지속성에 대한 우려, 경관 훼손 및 지역 공동체와의 갈등이 고려되어야 함을 의미한다. 주민들과의 신뢰 구축 및 체계적인 소통이 핵심 요인으로 작용함에 따라, 추후 시범 사업 추진과 특별법 제정에 있어 반드시 반영되어야 한다.

재생에너지 확대를 위한 5가지 정책

재생에너지의 도입과 확대는 기후위기 대응 측면에서도 중요하나, 에너지 안보와 통상무역 측면에서도 중요하다. 또한 토지 활용 면적이 높은 재생에너지의 특성상 국가 주도성과 정책의 역할은 상당히 중요하다. 선제적으로 정책 인프라를 마련한 재생에너지 주요 선도국과 같이 국내에서도 정책 인프라를 확보해야 할 것이다.

1. 해상풍력 사업은 정부 주도로 이뤄질 필요가 있다.

해상풍력 관련한 국가 주도 시스템이 아직까지 부재하여 개별 사업자가 개발 사업을 추진하고 있는 형태임에 따라 지역주민과 수산업, 사업자의 리스크를 동시에 야기할 가능성이 매우 크다. 이에 따라 정부 산하의 해상풍력발전위원회가 컨트롤타워로서 기능함으로써 장기적인 시장 안정화를 보장해야 한다.

2. 인허가 절차와 지역 수용성에 대한 정부의 대응이 필요하다.

국내 해상풍력사업의 경우 후속 인허가 진행은 매우 더딘데, 국내에서 해상풍력을 개발하기 위해서는 최대 10개 부처에서 집행하는 29가지 법률에 따른 인허가를 개별적으로 받아야 하기 때문이다. 이로 인해 인허가 취득과정에서 약 68개월, 즉 5년 8개월이 소요된다. 이에 따라 인허가 창구를 단일화하고 사업 인허가 과정을 단순화하여 행정적 편의를 제공할 필요가 있다. 더불어, 지역주민과 어업 종사자 등의 이해관계자 수용성을 높이기 위해 민관협의체를 강화하고, 입지를 선정하는 사업 초기부터 이해관계자들과 함께하고 투명하게 정보를 공유하는 제도 역시 필요하다. 이는 특별법 제정으로 해소될 것으로 보인다.

3. 안정화된 해상풍력 공급망을 통해 산업 경제성은 확보되어야 한다.

국산 부품 사용률을 높이기 위해 Local Content Requirement(LCR) 기준을 강화하고, 항만 및 설치 선박 인프라 투자를 통해 공급망 역량을 확보하여 보급 지체 요인을 해소할 필요가 있다. 더불어 연관 산업의 연계 역시 필요할 것이다. 이를 통해 해상풍력 보급 활성화와 국내 해상풍력 관련 산업의 경쟁력 제고를 기대할 수 있다.

4. 농업 중심이 되도록 영농형 태양광의 법적 정의를 규정해야 한다.

영농형 태양광의 정체성은 농업이 기반이 되어야 한다. 본 사업 취지와 목적이 에너지 전환을 위한 농지 전용으로 악용되지 않도록 정책의 방향을 확실히 하는 것이 중요하다. 이를 통해 임차인도 영농형 태양광을 통해 이익과 이점을 찾을 수 있다.

수확량 보장과 연계된 공익직불금을 지급하고, 임대차 계약 시 농작물별 수확량 최대 감소 기준을 고려하도록 하며, 임차인에게도 발전 수익을 분배하는 마을 주도 영농형 태양광 사업에는 인센티브를 제공하는 것이 필요하다.

더불어, 국가나 지자체 소유 농지의 경우 발전 수익 일부를 임차인에게 배분할 필요가 있다. 농업이 영농형 태양광의 주 목적이 됨에 따라 농업을 보호하고 수확량을 담보하는 것 또한 필요하다. 이를 위해 매년 농작물 수확량 보고 의무를 부여하고, 전문 기관을 통해 서류 및 현장 점검을 수행할 수 있는 법적 근거를 마련할 필요가 있다.

5. 영농형 태양광의 주민수용성과 경제성은 확보되어야 한다.

주민수용성을 위해서는 영농형 태양광이 일부 자금력 있는 자경농에게만 이익을 주는 설비가 아닌 마을 주도의 영농형 태양광 사업 활성화를 통해 마을 전체가 이익을 볼 수 있는 구조를 만들어야 한다. 이를 위해서는 마을 주도형 영농형 태양광 사업에는 신·재생에너지원별 가중치를 추가로 부여하거나 초기에는 보조금 등을 지원하는 시범사업을 운영해 모범사례들을 만들어낼 필요가 있다. 또한 영농형 태양광의 고정적 발전수익을 보장하기 위해 발전차액지원제도(FIT)를 재개, 소규모 직접구매계약(PPA) 제도 마련, 영농형 태양광 설비 전력망 우선 확보 등의 정책을 제안한다.

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