서울 경전철의 모든 것 6: 문제는 돈, 고가선로(高架線路)가 답이다

[box type=”note”]박원순 서울시장이 총 사업비 8조 5,333억을 소요할 것으로 보이는 경전철 건설계획을 발표해 큰 논란을 불러일으켰습니다. 민간자본을 유치해 총 10개 노선을 건설한다는 ‘서울 경전철’ 계획은 민자 유치 필요성과 사업의 경제성에 관해 많은 갑론을박이 오가는 상황입니다. 하지만 박원순 시장은 끝장토론을 통해서라도 사업 타당성을 증명하겠다고 할 정도로 강한 의지를 보이고 있는데요.

슬로우뉴스는 ‘서울 경전철의 모든 것’을 통해 경전철 사업에 현미경을 들이대고자 합니다. 논란에 관한 구체적인 근거와 상세한 데이터를 제시해 독자 여러분의 궁금증을 속 시원하게 해소하겠습니다. (편집자)[/box]

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서울 경전철의 모든 것 (목차)

1. 경전철에 관한 네 가지 질문
2. 경전철의 실태와 역사
3. 일반 버스로는 교통난 해소 어렵다
4. 경전철 노선, 어떻게 정해졌을까
5. 노선별 수요 예측 검토
6. 문제는 돈, 고가선로가 답이다 (끝)

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서울 경전철 사업을 반대하는 가장 강한 논거 중 하나는 재정 문제다. 돈이 항상 문제인 것이다. 경전철 건설비를 절약할 수 있는 대안은 있을까? 대안이 있다고 하더라도 이 대안으로 민자 의존도를 얼마나 줄일 수 있을까? 결론부터 말하자면, 돈 문제를 해결할 수 있는 가장 확실한 방법은 (지하가 아닌) ‘고가선로’ 방식으로 경전철 사업을 추진하는 것이다. 왜 그런지 차근차근 살펴보자. 끝으로 연재를 마무리하면서 서울시가 미처 살펴보지 못한 맹점들을 지적하고자 한다.

서울 경전철 결국 문제는 돈

도시철도? 좋다! 하지만 비싸다!!

도시철도는 좋은 교통수단이다. 하지만 너무 비싸다. 결국 ‘돈’ 문제다. 만일 도시철도를 싸게, 단기간의 급격한 재정 부담 없이 건설할 수 있다면 도시철도를 짓겠다는 서울시 발표를 걱정스럽게 볼 필요도 없을 것이다.

재정 부담을 줄이기 위해 방법이 민간 투자다. 약간의 수익을 보장해주는 반대급부로, 민간 자금을 인프라 공사 대금으로 활용하려는 것이다. 하지만 민간 투자 역시 지난 10년간 많은 실패와 문제점을 누적해왔다. 이런 악명 덕분에, 민자 유치는 우려를 넘어 그 시도 자체가 동네북으로 전락하고 말았다. 시 당국은 일정 수준의 수입금이 아니라 운영 비용을 보장하는 방식으로 계약을 체결하겠다는 시민들을 달래 보지만, 여론은 여전히 싸늘하다.

그리고 중앙 정부는 여력이 없다

하지만 서울시 도시철도 재정의 40%를 책임져야 할 국가는 지금 벌여놓은 철도 공사 현장조차 제대로 수습할 능력이 없다. 내 판단에 의하면, 국가가 최우선적으로 건설하고 있는 노선인 수도권 고속선조차 2015년 내 개통을 할 수 있을지 불투명하다.

균형 발전과 소득 재분배 효과를 위해 지방 인프라에 국비를 우선 투자해 달라는 다른 지자체의 압력도 거세지만, 평창 올림픽을 위해 짓는 원주~평창~강릉선조차 2017년 내 개통을 장담할 수 없는 형편이다.

물론 이는 철도 사업에 유례없이 많은 수준의 돈을 투입한 이명박 정권의 재정 상황이 몇 년 지속하였더라도 마찬가지였을 것이다. 박근혜 정부에서 토건 사업 재정 상황은 훨씬 나쁘다. 따라서 국비를 원활히 지원받아 도시철도 사업을 진행한다는 기대는, 길게는 2030년까지, 하지 않는 것이 좋다.

다행히 서울시 재정 능력은 비교적 괜찮다

다행히 재정의 60%를 책임져야 할 서울시의 재정 능력은 비교적 충실해 보인다. 우이-신설선에서 약간 문제가 있지만, 통상 예상할 수 있는 범위를 벗어나는 것은 아니다. 국내 철도 건설이란 공기 2~3년 지연 정도는 애교, 5년 지연 정도는 기본이다. 10년 이상 사업이 늦어지는 극단적인 예도 심심찮게 발생한다.

예를 들어 수인선은 수도권의 교통 수요라는 뒷받침을 받고도 1995년 협궤열차 폐선 이후 17년이나 지난 시점에야 되살아날 수 있었다. 수인선 복선전철 사업 계획은 70년대부터 확인된다. 서울 도시철도만 따져도, 2기 지하철도 IMF 구제금융 사태 덕분에 3년 이상 늦어졌고, 9호선도 1년 정도 늦어진 바 있다. 시가 장담했던 대로 연 5천억 원 수준을 계속 투자한다면, 2020년대 초에는 경전철 사업들이 대체로 결실을 볼 수 있을 것 같다.

그러나 서울시 재정이 안심할 수준은 아니다

그러나 시 재정도 안심할 수는 없다. 서울시 재정을 노리는 수요는 무수히 많으며, 이들 덕분에 도시철도를 그 실제 가치 이상으로 폄하하여 재정을 삭감하려는 시도는 계속될 것이다. 무상보육을 위한 시 지방채 발행에 대한 싸늘한 반응을 보라. 도시철도 재정에 대한 조치를 취하면 이 반응은 더욱 강력한 부메랑으로 돌아올 것이다.

재정을 다른 부분에 투자하라는 반응에 답하려면, 그리고 어려운 국가 재정 상황에 대응하고 동시에 민자 투자 부분도 줄이려면 경전철에 필요한 비용 규모를 최대한 감축해야만 한다.

나는 결국 이 세 가지 요구 조건을 모두 만족하는 대안은 지형 조건이 허락하는 한 경전철 노선을 고가로 건설하는 데 있다고 생각한다.

결국 ‘고가선로’ 건설이 답이다

우선 기본계획에 일부 고가 부분이 포함된 목동선의 단가를 기준으로, 고가 건설 방식이 경전철 토목 비용을 얼마나 감소시킬 수 있을지 계산해 봤다. 고가 건설을 할 경우 본선의 가격이 저렴할 뿐만 아니라, 정거장의 토목 비용도 매우 저렴하고, 또 본선 환기구가 필요 없다는 점에서 토목 비용을 크게 줄일 수 있다. 토목 비용 이외에도, 정거장에 필요한 기계(스크린도어, 에스컬레이터 등)나 건축 비용도 조금 감소하지만 여기서는 무시했다.

약 1.9조 원 정도의 토목 비용이 절감된다는 계산이다. 토목 비용은 절반 이하로 줄어들며, 총사업비 역시 30% 정도 감축되는 효과가 있다. (단, 위례신도시 철도와 9호선 연장 등을 제외한 계산임.)

물론 이 검토는 기술적인 사항이나 주변 민원을 전혀 감안하지 않았으며, 제시된 고가 토목시설 단가를 기계적으로 곱해 산출한 값에 불과하다. 또, 고가화가 사실상 불가능한 구간도 많을 것이기 때문에, 이렇게 방대한 수준의 사업비 감축은 실제로는 불가능할 것이다.

그러나 1.9조 원에 달하는 사업비 절감 가능성은 경전철 사업에 대해 진지하게 생각하려면 반드시 진지하게 살펴야 할 가능성이다. 다음 이유에서 그렇다.

경전철 고가화 통한 비용 절감 긴요한 이유

1. 어려운 재정 상황: 앞서 지적했듯, 안정적인 국비 지원은 기대할 수 없으며 서울시 재정 역시 계속해서 침식당할 것이며 민자 역시 시민들은 불안하게 여긴다.

2. 타 지역과의 형평성: 고가로 도시철도를 짓지 않으면 도시철도 타당성이 없는 지역이 많이 있다. 이들은 (기본계획대로라면) 지하 도시철도 투자를 받게 되는 서울에 대한 불만이 있을 수 있다.

3. 도시철도투자 규모 적정화: 신규 도시철도 고가화는 지자체와 국가 재정에 심각한 부담을 주는 도시철도 지하화를 시도하는 많은 다른 지자체에 귀감이 될 수 있다. 지금은 무리한 인프라 지하화보다는 적정 규모의 투자를 통해 거의 동일한 편익을 누리면서도 예산을 절감하고, 긴급하게 돈을 요구하는 다른 분야에 재정을 나눠줄 때다. 꼭 필요한 고가 시설물이라면, 어떻게든 미관에 도움이 되는 방향으로 시설을 배치할 필요도 있다.

4. 도시철도 비용편익비 개선: 도시철도를 고가로 만들어서 잃는 편익은 소음 피해 정도다. 따라서 사업비가 제시된 수준만큼 감축되면 비용편익비가 대거 개선된다. 비용이 대폭 감소하면 경전철 노선은 웬만한 여건 변화에는 경제성을 잃지 않을 것이다.

고가 주변 주민과 상인 불만? ‘조건부 가치 측정법’으로 풀자

고가가 직접 보이며 땅값에도 영향을 받을 수 있는 고가 바로 옆 필지의 주민과 상인들은 극심한 불만을 품을 수 있다. 나는 이들의 불만을 이른바 “조건부 가치 측정법(Contingent Valuation Method)”을 통해, 즉 고가가 아니라 지하 경전철을 까는 데 얼마나 낼 수 있는지 사람들에게 설문하는 방법으로 비용편익분석에 합산하자는 제안을 하고 싶다.

이 제안은, 고가로 인한 불만과 지하화로 인한 비용 사이의 정량적 비교 분석을 위해서는 현재 우리가 택할 수 있는 사실상 유일한 대안이다. 고가가 아니라 지하 경전철을 까는 데 내고 싶다고 응답한 돈의 합이 1.9조 원(또는 실제 고가 건설로 아낄 수 있는 돈의 액수)을 넘어야만 고가화로 인한 비용 절감보다 사람들이 지불하는 피해가 크고, 따라서 지하화가 이익이라는 결론을 내릴 수 있다. (물론, 사회적 할인율을 감안해서 계산하면, 1년에 약 1100억 정도를 낼 용의가 있다는 답이 나오면 된다.)

지금까지 도시철도 ‘지하화’ 논의는 부족

지금까지 도시철도를 지하화하자는 논의에서는 이런 과정이 제대로 수행되지 않았기 때문에 정당성이 부족했다고 생각한다. 물론 ‘조건부 가치 측정법’을 통한 설문은, ‘범주 효과’로 인해 결과가 왜곡되지 않도록 작성되어야 할 것이다.

[box type=”info” head=”‘범주 효과’란? “]설문지의 선택지 때문에, 사람들의 답이 체계적으로 왜곡되는 현상. 예를 들어 하루에 텔레비전을 보는 시간에 대한 설문을 할 때, 선택지가 1시간, 2시간, 3시간으로 주어졌을 경우와 선택지가 1시간, 1시간 반, 2시간으로 주어졌을 경우 답이 달라질 수 있다. 이는 사람들이 선택지의 구성 자체가 이미 답을 보여주고 있다고 무의식적으로 판단하고 설문에 답하기 때문에 벌어지는 일이다. 지불의사 액수 역시 이런 효과가 일어나기 좋은 표본이다. [/box]

추정이지만, 실제로 고가 바로 옆에 살거나 상점을 가진 사람들을 빼면 사실상 거의 지급 의사를 가지고 있지 않을 것이라고 본다. 사례로 철도보다 더 넓고, 시끄러우며, 공해도 심각한 북부간선도로에서 100여 미터 들어간 이면도로변의 대지 공시지가를 들 수 있다. 그리 싸지 않다.

민자 의존도 어떻게 줄일 것인가

한편, 민간 자본은 이들 노선의 원래 총사업비 가운데 절반인 3조 원 정도 투입될 것으로 보인다. 토목 설계 변경으로 아낄 수 있는 재정을 다른 데 투입하느냐, 또는 민자 의존을 줄이는 데 쓰느냐는 앞으로 협상 결과와 재정 당국의 판단에 달린 문제다.

여기서 나는, 서울특별시 10개년 도시철도 기본계획에 대한 종합발전방안(2013) 제7장에 실린 재무성 분석에 쓰인 값을 활용해, 민간 사업자에게 서울시가 지불해야 할 운영비의 규모를 계산하는 정도를 보여주고자 한다. 만일 운영비가 유지비와 감가상각비를 합친 값이라면, 시는 그 값에서 운임수익을 뺀 차액을 민간 사업자에게 지불하면 될 것이다.

이 계산에 따르면, 서울시가 경전철 민간업자에게 투자한 원금과 유지비를 보장하기 위해서는 약 5백억 원을 지원하면 된다. 이들 노선의 승객은 약 40만 명에 달할 것으로 예측된다. 아래 표는 이런 보조금 수준이 시내버스, 지하철 공기업, 9호선에 비해 얼마나 되는지 비교해서 보여주고 있다.

이 계산에 따르면, 경전철의 1승차당 보조금은 시내버스보다는 많고, 9호선보다는 적은 수준일 것이다. 나는 민자를 사용해 비교적 빠르게 인프라를 사용할 수 있게 되었다면 이 수준의 보조금은 지급할 수도 있다는 생각이지만, 이에 대해서는 어떠한 정답도 없다. 더 폭넓은 공론을 통해 결정해야 할 일일 것이다.

한편 민자 조달 부분을 줄이기 위해, 도시철도채권을 발행하라는 요구가 최근 시의회에서 있었다. 분명 도시철도채권은 기준금리보다도 낮은 이자율로 발행할 수 있어(최저 연리 2.5%) 사실상의 준조세라고 볼 수 있다. 다만, 시의 채무가 상당하며, 도시철도채권이 두 지하철 회사가 보유한 액수만 약 2.2조 원 가량인 상황에서 추가적인 채권 발행은 부담스러운 선택지인 것이 사실이다.

도시철도채권은 어디까지나 최후의 수단으로 두고, 도시철도에 대한 재정 투자를 늘리는 목표를 위해서는 교통 관련 특별 목적세를 신설해 대중교통 승객과 자동차에 부과하는 방안을 깊이 고민해 보는 것이 오히려 나을 듯하다. 물론 이는 한시적이어야 하고, 예를 들어 대중교통 1승차당 1백원 이상의 부담을 가하는 식이 되어서는 곤란할 것이다.

서울 경전철 돈 문제 해결을 위한 결론

1. 고가가 답이다: 되도록 사업비를 아낄 필요가 있는 재정 상황이며, 이를 위해서는 기술적으로 가능한 한 고가 방식을 채택해야 한다.

2. 근거를 찾아라: 고가 건설에 대한 반발에는, 고가 건설과 지하 건설 대안을 정량적으로 비교할 수 있도록 조건부가치측정법에 따른 조사를 수행해 최대한 많은 사람들이 인정할 수 있는 근거를 찾는다.

3. 민간자본과 합리적 계약을 체결하라: 민간자본의 원금과 유지비 정도만을 보장하는 계약이 체결된다면, 연 약 5백억 원(위례~신사선 제외), 1승차당 304원 정도의 시 보조금이 지출되면 충분해 보인다. 이는 9호선보다는 싸고 시내버스보다는 비싼 수준이다.

경제성 평가의 마지막 쟁점: 저금리 환경

금리는 돈의 값이다. 그리고 금리는 도시철도를 건설하는 판단에서도 중요하게 감안해야 하는 요소다. 금리가 높을수록 돈을 도시철도와 같은 고정자산으로 바꾸는 일의 기회비용은 올라가는반면, 금리가 낮을수록 고정자산 투자의 기회비용도 낮아진다.

현재 우리나라는 지속해서 금리가 떨어지고 있다. 이런 상황이 계속되면, 이른바 사회적 할인율, 즉 1년 뒤의 돈이 지금의 돈과 비교할 때 얼마 정도의 가치를 가지는지 계산하기 위해 공공투자 평가 기관에서 쓰는 계수가 떨어질 수 있다. 지금은 사회적 할인율이 5.5%인데, 저금리 기조가 수년간 더 이어진다면 이 값은 4.5% 수준으로 떨어질 수도 있다. (아래 표 참조.)

세 값은 동일한 값을 다른 관점에서 서술한 것이다. 사회적 할인율은 5.5%이다. 순현재가치는 이 조건에서 실질비용을 초과하는 실질편익을 의미하며, 비용편익비는 말 그대로 을 의미한다. 내부수익률은 비용과 편익이 동일해지는 할인율/이자율의 크기를 말한다.

만일 사회적 할인율이 4.5%로 낮아진다고 해 보자. 이들 경전철의 내부수익률은 그대로 유지되기 때문에, 비용편익비와 순현재가치는 상승하고 따라서 사업의 가치나 주변 여건 변화에 대한 여유도 더 넉넉하게 생기게 된다. 아직 사회적 할인율 하락에 대한 공식적인 이야기는 없는 것으로 알고 있으나, 경전철 사업의 사업성을 적절히 평가하기 위해서는 저금리 상황이라는 점을 반드시 염두에 둬야만 할 것이다.

서울 경전철 노선망의 맹점

상세한 개량을 제안할 수 있을 정도로 정리된 아이디어는 없지만, 몇 가지 눈에 띄는 부분을 지적하고자 한다.

1. 서부선∙신림선과 5호선 환승이 되지 않음

이 환승을 기본계획을 통해 평가하지 않은 부분은 대단히 아쉽다. 5∙9호선 여의도역과 환승 연계가 되지 않는 데 대한 개선 대안이 한 철도 동호인에 의해 있었고, 서울시 상까지 받은 바 있는데, 계획 단계에서조차 언급이 없었던 것은 상당히 아쉽다.

물론, 서부선 역과 5∙9호선 여의도역 사이의 거리가 400m 이상이기 때문에 도보 환승을 만들라고 요구하기는 힘든 상태다. 예산 문제 때문에 지하 시설물을 구축하기도 힘들다. 나는 차선책으로, 여의도역 일대 노면을 순환하는 환승용 노면전차 혹은 바이모달 트램을 공급해 환승 속도를 올리는 방안을 취해야 한다고 생각한다. 물론 이는 간략한 제안에 불과하며, 향후 더 많은 논의가 필요할 것이다.

위 그림은 여의도역 일대 노면 순환 노선이다. 좌회전을 피하기 위해서는 시계 방향 회전만을 해야 한다. 전체 노선 길이는 1.5km로, 20km/h로 주행시 약 5분이 걸린다. 반시계 방향 회전이 지는 좌회전 부담은 포기하는 편이 나아 보인다.

2. 서부선과 인덕원~동탄선 직결

경기 남부 광역전철 가운데에는 인덕원역과 동탄신도시를 잇는 예정 노선이 있다. 이 노선은 4호선과 직결이 예정되어 있는데, 이 경우 기존 4호선 열차의 빈도가 떨어질 가능성이 있다. 따라서 서울 시내에 추가로 철도망을 신설하는 것이 좋은데, 마침 서부선이 이 노선의 북쪽 종점인 인덕원역에서 9km 정도 떨어진 곳에 있다. 중앙정부와 이견을 조율하여, 광역전철 계획을 추가해 평가할 필요가 있다.

단, 이 경우 서부선 본선(새절~서울대입구)도 광역전철 차량이 다닐 수 있도록 대형 전철망으로 건설해야 한다. 신림선 계획에 차질이 불가피하고, 총사업비는 2조 원 수준까지 올라갈 수 있으며, 관악산과 서울대 일부 관통을 피할 수 없으므로 사회적 논란을 각오해야 할 것이다.

3. 최고속도 증속

현재 서울 경전철의 주력 시스템으로 예정되어 있는 고무차륜 AGT의 경우, 부산 4호선에서는 영업 최고속도 60km/h 수준으로 달리고 있다. 이 덕분에, 부산 4호선의 표정속도는 28.8km/h로 도시철도 중에서는 비교적 느린 편이다. 현행 도시철도와 비슷한 수준의 표정속도를 달성하려면, 시스템과 무관하게, 영업 최고속도를 80km/h까지는 올려야 할 것이다.

서울 경전철 사업 계획 논란 최종 결론

지금까지의 논의를 간략히 정리해 보자.

1. 버스는 도시철도의 대안이 되기 힘들다. BRT는 국내 환경에서 검증이 덜 되었다. 대중교통 개선을 위해서는 반드시 승용차보다 빠른 속도를 낼 수 있는 수단을 도입해야만 한다.

2. 노선 선정은 체계적이고, 예측 가능한 방식으로 수행되었다. 이를 평가하는 데 결정적인 부분은 수요 검증이다.

3. 사용 가능한 데이터로 수요 예측을 교차 검증한 결과, 난곡선과 신림선은 더 이상의 자료 없이도 수요 예측이 전반적으로 믿을만한 수준으로 보이며, 우이~신설과 동북선 서부선은 몇 가지 지적 사항에 대해 답을 찾을 수 있다면 수요 예측을 믿을 수 있는 수준이다.

4. 재정이 어려운 상황에서 사업비를 최대한 줄여야 하며, 이를 위해서는 고가화가 답이다. 이 목적을 위해 시는 조건부가치측정법을 활용해 고가화가 낫다는 점을 객관적으로 보여야 한다.

5. 사업비의 50%가 민자인데, 민간사업자와 비용 보장 방식으로 계약할 경우, 시는 민간에 약 연 5백억 원 정도를 지불해야 할 것으로 보인다. 이는 버스나 기존 도시철도에 대한 매년 수천억 원 수준의 지원에 대비해 보았을 때 나쁘지 않은 수준의 지출이다.

6. 현재의 저금리 상황은 똑같은 내용의 사업이라도 더 높은 가치를 지닌 사업으로 평가할 수 있게 만드는 환경이다.

7. 서부선∙신림선과 5호선의 환승, 광역전철망과의 연계, 최고속도 증속 등이 논의되어야 한다.

경전철은 정확히 사업을 이해하고 평가하기 위해서는 기술적으로 복잡한 내용을 숙지해야 하는 쉽지 않은 주제다. 현 시장의 정치적 의도가 무엇이냐는 것과 같은 관심으로는 이 사업의 전모를 결코 평가할 수 없다. 교통 투자가 그것이 없었을 때와 세상을 어떻게 다르게 만들 것인지에 대한 관심이 있어야지만, 경전철 사업의 전모를 살펴 유의미한 평가와 판단을 할 수 있을 것이다. 이 글이 이런 관심을 가진 사람들에게 도움이 되었으면 한다.

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참고한 사이트와 문헌

다음 지도 map.daum.net
미래철도 DB
부산교통공사 홈페이지
부산김해경전철 홈페이지
서울시 도시교통본부 속도조사보고서
서울시 도시안전실 2013년 예산표
서울시 열린 데이터 광장
용인경전철 홈페이지
의정부경전철 홈페이지
한국개발연구원 공공투자관리센터 홈페이지
한국개발연구원, 『예비타당성조사 수행을 위한 일반지침 수정•보완 연구(제5판)』, 2008
서울특별시, 『서울특별시 10개년 도시철도 기본계획에 대한 종합발전방안』, 2013
한국개발연구원 공공투자관리센터, 『우이~신설 연장선(2011년도 예비타당성조사 보고서)』, 2013
김동건, 『비용·편익분석』, 박영사, 1997.