직접 참여만이 민주주의? 공공은행법에 드러난 DSA의 착각.

🎠 내가 DSA를 비판하는 이유

1. 미국서 열풍 DSA, ‘생산’ 빠진 ‘분배’ 포퓰리즘의 한계.
2. 노동자가 기업을 소유하면 사회가 더 나아질까.
3. 직접 참여만이 민주주의? 공공은행법에 드러난 DSA의 착각.

1928년 영국 자유당 산업조사위원회는 영국 산업을 다시 부흥시킬 방안을 제시하는 보고서를 발표했다. 위원회에는 위대한 경제학자 존 메이너드 케인즈와 빈곤 연구의 선구자이자 기업가 벤저민 시봄 라운트리, 공적 연금 등을 도입해서 복지국가 기틀을 다진 데이비드 로이드 조지 총리 등이 참여했다. 보고서 결론은 명확했다.

“자본은 알아서 필요한 곳으로 이동하지 않는다. 영국이 장기 실업에 맞서고 부족한 투자를 회복하려면 민간 기업 효율성을 개선하고 수출 시장 회복을 기다리는 것으로는 부족하다. 민간 투자를 이끌어내는 것도 필요하지만 여전히 부족하다. 그러니 국가가 여러 부처로 흩어진 공공 자본을 집중시키고 국채를 발행해서 자본이 부족한 곳에 공공 투자를 늘려야 한다.”

1928년 英 자유당 보고서, 왜 중요한가.

이런 맥락에서, 산업조사위는 전력망과 운하, 수도와 가스 등 주요 인프라에 적극 투자할 것을 제안했다. 이때 정부가 인프라를 관리하는 공기업이나 공공기관을 직접 경영해서는 안 된다고 강조했다. 소유와 경영이 분리된 대기업처럼, 정부는 지분을 소유하되 전문가에게 경영을 맡기고 철저히 성과에 따라 보상해야 한다. 이사진에 이해관계자를 포함시키기보다 전문성을 우선시해야 한다. 그래야 공공 투자가 효율적으로 이뤄질 수 있다. 이런 이야기였다.

“주요 국가 부처는 기업 경영을 위해 조직된 것이 아니다. 장관도 기업 경영 능력을 기준으로 선정되지 않는다. 따라서 중앙 정부가 운영하는 국가 직영 사업 목록을 늘리기는커녕, 처음부터 우편·전화·전신을 중앙 행정에서 분리된 특별 관리 기관에 맡겼더라면 더 나았을 것이라고 생각한다. 정부 사업은 자본은 국가가 소유하고 이사는 국가가 임명하는 주식회사와 비슷한 형식으로 운영해야 한다는 데에는 강한 근거가 있다.” 

– 영국 자유당 산업조사위원회 보고서.

1928년 영국 자유당의 핵심 브레인들이 내린 결론은 지금도 증명되고 있다. 1974년 싱가포르는 ‘테마섹’이라는 투자 회사를 설립했다. 테마섹은 싱가포르 재무부가 지분 100%를 소유하는 철저한 국유 기업인데, 지금은 500조 원이 넘는 큰 자산을 운용하면서 민간 기업에 뒤지지 않는 성과를 자랑한다. 

싱가포르 정부가 1928년 영국 자유당의 보고서를 참고했는지는 알 수 없지만, 테마섹은 그 보고서에 나온 것과 비슷한 지배 구조를 갖고 있다. 즉, 싱가포르 재무부는 테마섹을 모두 소유하지만 어디에 어떻게 투자할지 세세하게 지시하지 않는다.

공공 소유가 더 뛰어날 수도 있지만…. 

우리나라 국민연금도 성공적인 공공기관이다. 1,000조 원이 넘는 자산을 운용하며 어지간한 민간 투자 회사 못지 않은 수익률을 자랑한다. 그리고 테마섹만큼은 아니지만, 국민연금기금운용본부는 뛰어난 금융 전문가들로 이뤄져 있고 상당한 자율성을 보장받는 편이다. 

IBK기업은행 역시 공공기관이 지분 70% 가까이를 소유하는 국책은행이다. 그리고 자율적으로 민간은행과 경쟁하며 좋은 실적을 보여주고 있다. 노벨경제학상 수상자 조지프 스티글리츠도 이야기한 것처럼, 공공기관, 공기업이라고 해서 항상 비효율적이라는 법은 없다. 

“공기업을 경영하는 사람은 경제적 효율성에 대한 유인을 갖고 있지 않으며 따라서 적절한 유인 구조를 설계하거나 작동시킬 유인도 없다는 주장이 종종 제기된다. 나는 이 주장 역시 설득력이 없다고 생각한다. (…) 결정적으로 중요한 것은 소유권이 아니라 경쟁의 존재 여부다.”

– 조지프 스티글리츠

이처럼 전문가가 정치적 변덕에 휘둘리지 않고 경쟁에 뛰어든다면, 공공 소유도 민간 소유 못지 않게 좋은 경제 실적을 보여줄 수 있다. 이런 실적이 있을 때, 사회적 가치도 지속 가능하게 증진할 수 있을 것이다. 흔히 경제적 이익과 사회적 가치를 대립시키지만, 사람과 자원을 무상으로 이용할 것이 아니라면 결국 어디에선가는 이익을 창출해서 비용을 마련해야 한다. 경제적으로 자립할 수 없는 공기업이나 공공기관은 결국 다른 공공 재정에 의지해야 할 것이다. 

물론 공립 학교나 공공 보육 시설처럼 수익보다 다른 가치에 중점을 둬야 하는 공공기관이 있다. 그런 기관에도 자율적으로 경영하는 전문가가 반드시 필요하다. 자율성을 보장받는 전문가가 없다면, 사회적 가치도 효율적으로 증진하기 어려울 것이다. 만약 전문적 의사 결정 없이 정권 이익이나 당장 사람들에게 인기 있는 정책이 우선시된다면, ‘사회적 가치’ 역시 안정적으로 증진되지 않을 것이다. 그 기관을 지탱하기 위한 재정도 결국 수익을 창출하는 곳에서 나오겠지만.

AOC 공공은행법 살펴보니 애매모호.

그렇다면 DSA는 어떤 방식의 공공 소유를 요구하는 것일까. 이 부분에 대해서는 여전히 알 수 없다. 하지만 DSA에 소속된 정치인이 발의한 법안을 보면, 100여 년 전 영국 자유당 보고서와는 매우 다른 공공 소유를 선호하는 것처럼 보인다.

2023년 12월, 오카시오 코르테스(AOC)는 민주당 하원의원 7명과 함께 공공은행법(Public Banking Act of 2023, H.R. 6775)을 발의했다. 지방 정부가 민주적인 공공은행을 설립할 수 있도록 연방 차원에서 법적 근거를 마련하기 위해서였는데, 통과되지는 않았다.

법안에 따르면, 지방 정부는 총 자산 5억 달러가 넘는 공공은행에 이사회와 운영 총회를 의무적으로 설치해야 한다. 제105조 A항에 따르면 이사회는 최소 5명으로 이뤄져야 하는데, 지방 정부는 아래 조건에 따라 이사회를 조직해야 한다. 예를 들어 캘리포니아 주정부가 5억 달러를 출자해서 주립 공공은행을 설립하고 소유한다면,

1. 하나, 이사회 구성원의 최소 3분의 1을 지역 사회 비영리단체 대표로 채워야 한다. 해당 비영리단체는 캘리포니아 주에 활동 기반을 둬야 한다.
2. 둘, 역사적으로 배제되고 소외된 집단을 대표하는 단체와 활동한 경험이 있고, 그 단체로부터 지지받는 사람을 최소 한 명 포함해야 한다. 해당 단체 역시 캘리포니아 주에 주된 활동 기반을 둬야 한다.
3. 셋, 캘리포니아 주에 활동 기반을 둔 환경정의단체 또는 환경단체와 활동한 경험이 있고, 그 단체로부터 지지받는 사람을 최소 한 명 포함해야 한다.
4. 넷, 캘리포니아 주에 활동 기반을 둔 노동단체와 활동한 경험이 있고, 그 단체로부터 지지받는 사람을 최소 한 명 포함해야 한다.
5. 다섯, 캘리포니아 주에 활동 기반을 둔 지역사회 개발 단체와 활동한 경험이 있고, 그 단체로부터 지지받는 사람을 최소 한 명 포함해야 한다.

이때 각 이사를 선출해야 하는지 추첨해야 하는지는 명시돼 있지 않다. 이사회를 최대 몇 명으로 구성해야 하는지도 명시돼 있지 않다. 다만 최소한 저런 사람들을 반드시 포함해야 한다는 조항만 있다. 이 외에는 어떤 사람을 어떤 절차에 따라 이사로 선임해야 하는지도 나와 있지 않다. 다시 말해, 금융 전문가를 제외하고 시민단체로부터 지지받는 사람으로만 공공은행 이사회를 채워도 문제되지 않는다. 이런 이사회가 공공은행의 고위 경영진을 임명하거나 해임할 권한, 경영을 감독할 권한 등을 갖는다.

통제 장치만 모호하게 나열할 뿐.

자산이 5억 달러 이상이면 이사회 외에 운영 총회도 설립해야 한다. 여기서 운영 총회는 일반적 주식회사의 주주총회와 비슷하다. 이사회가 경영을 감독한다면, 운영 총회는 큰 틀에서 경영 방침을 결정한다. 예를 들어 공공은행이 장기적으로 어떤 우선순위에 따라 투자하고 대출할지, 운영 총회가 결정해야 한다. 운영 총회는 지역 주민을 대표할 수 있는 사람으로 구성해야 한다. 추첨으로 선발할 수도 있지만 의무는 아니다.

법안에 나온 내용은 이 정도다. 구체적으로 누가 어떻게 운영 총회를 구성해야 하는지, 장기적 투자 우선순위에서 ‘장기’가 몇 년을 의미하는지, 경영진이 그 우선순위에 얼마나 자본을 배분해야 하는지는 전혀 나와 있지 않다. 운영 총회가 경영 실무 전체에 개입할 수는 없다고 돼 있지만, 어디까지 개입해서는 안 되는지 그 선이 명확하지 않다.

정리하자면, 주민을 대표할 수 있거나 민주적 책임을 지는 사람이 운영 총회를 구성하고, 그 운영 총회가 공공은행 운영 방향을 정한다. 시민 사회 대표자들이 이사회를 구성하고 경영진을 임명, 감독한다. 그런데 공공은행법에는 금융 전문가를 이사회와 경영진에 포함해야 한다는 조항은 없다. 경영진에게 자율성을 보장한다는 조항도 없다. 그저 민주적 통제 장치만 모호하게 나열돼 있다. 연방법이나 주법에 은행 경영진에 관한 조항이 따로 있을 수는 있다. 그럼에도 전문성 없는 운영 총회와 이사진이 꾸려질 수 있고, 그런 기관이 경영에 어디까지 개입해도 되는지 모호하다는 문제는 그대로 남는다. 

시민·노동자가 ‘직접’ 결정해야 한다는 강박.

최고의 물리학자는 무능한 역사학자일 수 있다. 고도로 분업화한 사회에서는 한 분야의 최고 전문가조차 다른 분야에서 초심자가 되기 마련이다. 그래서 전문가도 다른 분야 전문가의 권위나 판단에 의존할 때가 많다.

또한 직접 참여만이 민주주의를 의미하지도 않는다. 결정은 전문가에게 맡기되, 전문가의 부패를 감시하고 부도덕한 전문가를 선거로 교체하는 것 역시 민주주의의 한 모습이다. 오직 시민과 노동자, 또는 그 대표가 직접 모든 결정권을 행사해야만 민주적일 수 있다면, 사실상 민주주의는 불가능하다. 그렇다면 ‘민주’사회주의는 무의미해진다.

물론 AOC가 DSA 전체를 대표하는 인물은 아니다. 앞글에서도 이야기한 것처럼, DSA에는 수많은 파벌이 있다. 그리고 그 파벌들 중에서 어느 곳도  민주적 통제와 자율적 전문성 사이에서 명확한 입장을 밝힌 적 없다. 조란 맘다니 등 DSA 소속 정치인들도 지역 이슈와 보조금으로 물가 억제하기에 집중하고 있을 뿐이다. 다만 AOC의 공공은행법은 민주적 통제가 어디까지 나아갈 수 있는지 엿볼 수 있게 해준다. 

DSA가 영국 자유당 보고서에 부합하는, 성공적인 공공 소유를 실현할 가능성도 있지만, 평소 DSA의 반엘리트주의와 평등지상주의, AOC가 제출한 법안을 보면, DSA는 정치에 휘둘리는 바람에 효율성을 잃은 공공 부문을 만들 가능성이 충분해 보인다. 이 부분 역시, 협동조합 확대안과 마찬가지로 DSA가 해명해야 할 일일 것이다. 앞으로도 구체적 설명 없이 그럴듯한 구호만 늘어놓는다면, DSA는 스스로 포퓰리스트 단체임을 증명하는 셈이다.