법원의 ‘어설픈 투명성’, 보호해야 할 신고자 신원까지 투명하게?

공익제보자 보호에 있어 가장 중요한 전제 중 하나는 공익제보자의 신원 보장과 익명성이 지켜져야 한다는 것입니다. 이는 공익제보자가 보복에 대한 두려움 없이 안심하고 신고할 수 있도록 하는 장치입니다. 하지만 또 한편으로는, 행정기관 또는 수사기관이 신고내용을 어떻게 처리했는지 투명하게 공개하는 것이 공익제보의 가치를 드러낼 수 있는 것이기도 합니다.

그런데 만약 철저한 비밀보장과 투명한 정보공개라는 이 두 가지가 충돌하는 경우가 생긴다면 어떻게 판단하면 좋을까요? 공익제보자 보호와 정보공개의 이익 사이에서 우리가 놓치지 말아야 할 핵심을, 두 가지 판례의 비교를 통해 이재일 참여연대 공익제보지원센터 부소장이 짚어봤습니다. 

공익신고자 보호와 정보공개의 딜레마

공익신고자 보호제도는 우리 사회의 숨은 위법행위를 밝혀내는 핵심적인 장치다. 이 제도가 온전히 작동하기 위한 대전제는 제보자가 어떠한 불이익이나 보복의 두려움 없이 안심하고 신고할 수 있도록 ‘철저한 신원 보장과 익명성’을 제공하는 것이다. 법은 신고자의 신분을 유추할 수 있는 어떠한 사실도 공개하는 것을 엄격히 금지하며, 이를 위반할 경우 강력하게 형사처벌하도록 규정하고 있다.

이는 보복의 두려움 없이 진실을 고발할 수 있도록 돕는 최소한의 안전장치다. 하지만 제보자를 보호한다는 명목으로 신고 이후의 모든 절차를 장막 뒤에 숨겨둘 수는 없다. 신고가 접수된 후 행정기관이 이를 어떻게 처리했는지, 사건을 종결했다면 그 판단의 근거는 무엇인지 제보자가 투명하게 확인하고 다툴 수 있어야 한다.  즉, ‘신고 처리의 투명성과 사후적 권리구제’ 역시 신고자 보호를 완성하는 중요한 축이다.

이처럼 ‘권리구제를 위한 투명한 정보공개’와 ‘신고자 신원 보호를 위한 엄격한 비공개’라는 두 가치가 정면으로 충돌한 판결이 있다. 최초 신고자의 방어권을 보장한 서울행정법원의 2021구합670XX판결(이하 ‘A’판결)과 후행 신고자에게 내부 심사의견서를 공개하도록 한 2025구합543XX판결(이하 ‘B’판결)이다.

두 사건 모두 국민권익위원회의 정보 비공개 처분을 위법하다고 보았으나, 청구인의 지위와 정보공개로 인해 파생되는 위험성 측면에서는 극명한 대조를 이룬다.  본 비평문에서는 두 사건의 발생 맥락을 깊이 있게 비교 분석하고, 정보공개 제도가 신고자의 신분보장을 위협하는 칼날이 되지 않기 위한 법리적 한계와 대안을 고찰하고자 한다. 

 A판결: 투명성을 통한 보호법익의 주체와 권리의 조화

A판결의 원고는 시 산하 대학교의 교수로 재직하다 정년퇴임한 자로, 대학 내에서 발생한 실험실습기자재 절도 및 허위공문서 작성 의혹을 국민권익위원회에 신고한 부패신고자이다. 권익위의 이첩을 받은 수사기관이 ‘혐의없음(증거불충분)’으로 수사를 종결하자, 권익위는 원고에게 “새로운 증거 자료와 구체적이고 합리적인 사유를 들어 이의신청을 할 수 있다”고 통지했다.

이에 원고는 이의신청을 준비하고자 불기소결정서 등 수사 결과에 대한 정보공개를 청구했으나, 권익위는 문서에 포함된 개인정보를 이유로 이를 전면 비공개했다. 청구인은 관련 민사소송 등에서 자신의 방어권을 행사하기 위해 해당 자료가 필요했으나, 행정청(수사기관)은 기계적으로 “신고자 보호법상 신고 내용의 공개는 엄격히 금지되어 있다”며 비공개 처분을 내렸다. 

이에 불복해 제기된 소송에서 법원은 신고자의 손을 들어주었다. 원고가 법률이 보장한 쟁송 절차(이의신청)를 밟기 위해서는 검사가 혐의없음 처분을 내린 구체적인 이유를 반드시 알아야 한다고 보았고, 결과만 덜렁 통보한 채 새로운 증거를 가져오라고 요구하는 것은 권리구제를 형해화하는 것이기 때문이다. 더욱이 원고가 청구한 문서에 포함된 피혐의자의 성명이나 피의사실은 원고 자신이 직접 수집하여 제기한 의혹이므로, 이를 원고에게 다시 보여준다고 해서 피혐의자의 사생활이 새롭게 침해될 우려도 없었다. 

현행법이 신고 내용의 공개를 금지하고 처벌하는 근본적인 이유는 ‘제3자에 의한 신분 노출과 보복’으로부터 신고자 본인을 보호하기 위함이다. 보호의 절대적 주체인 본인이 자신의 권리를 구제받거나 절차적 투명성을 확인하기 위해 스스로의 정보를 요구하는 것마저 막는 것은 주객이 전도된 논리다. 

본 판결은 법의 맹목적이고 행정편의적인 적용을 경계하고, 신고자의 진정한 알 권리와 방어권을 보장했다는 점에서 의미를 갖는다. 또한 정보공개를 단순한 ‘알 권리’의 충족을 넘어, 최초 신고자가 자신의 권리를 방어하고 행정기관의 처분을 검증하기 위한 ‘절차적 권리’로 격상시켰다는 점에서 큰 의미가 있다.

B판결: 제3자 보호를 간과한 기계적 정보 공개의 위험성 

반면, B판결은 겉보기엔 A판결과 유사해 보이나 그 이면에는 매우 위험한 맹점이 숨어 있다. B사건의 원고는 무자격 업체의 공공하수관로 무단 철거 의혹을 청렴포털에 접수했으나, 국민권익위원회(이하, 권익위)로부터 “이전에 동일한 내용으로 신고되어 이미 조사가 완료된 사안”이라는 이유로 종결 통보를 받았다. 즉, 원고는 사건의 최초 신고자가 아닌 뒤늦게 동일 내용을 신고한 ‘후행(後行) 신고자’였다. 

이에 원고는 자신이 제기한 신고 내용이 과거에 어떻게 처리되었는지 확인하고자 권익위 내부의 ‘심사의견서’ 정보공개를 청구했고, 권익위는 문서에 개인 정보와 신고내용이 포함되어 있다는 이유로 공개불가 결정을 하였다. 이에 신고자는 소를 제기하면서 “나 역시 같은 리스크를 안고 있는 고발자로서, 사건의 실체적 진실을 파악하고 수사 진행 상황을 확인하기 위해 최초 신고자의 내용 확인이 필요하다”고 주장했다.

재판부는 권익위의 비공개 처분을 취소하며 심사의견서를 공개하라고 판결하였다. 조사가 이미 완료되었고 피신고자의 성명이 적혀 있더라도 원고가 그 이름을 이미 알고 있으므로 사생활 침해 우려가 없다는 것이 주된 논거였다.  

그러나 이 판결은 다수 신고자 간의 역학관계와 ‘모자이크 효과(Mosaic Effect)’를 통한 신원 노출의 위험성을 완전히 간과하였다. 공익신고의 내부 심사의견서에는 필연적으로 최초 신고가 어떤 경로로 접수되었고, 어떠한 특수한 내부 자료가 단서가 되었는지 등 구체적인 조사 맥락이 담기게 되는데, 후행 신고자(혹은 피신고자의 사주를 받은 위장 신고자의 가능성도 배제할 수 없는 제3자)에게 이러한 선행 사건의 내밀한 보고서가 그대로 제공된다고 가정하면 그 이후의 상황은 상상하기도 어렵다.

비록 문서에서 최초 신고자의 이름이나 주민등록번호를 지웠다 하더라도, 주변 정황과 사건의 구체적 맥락이 퍼즐처럼 맞춰지며 진정한 선행 신고자의 신분이 특정될 위험이 극도로 높아질 수밖에 없고 이러한 이유로 공익신고자 보호법은 신고자의 신분 뿐만 아니라 그 사람을 유추할 수 있는 정보의 공개도 위법하다고 규정한다.

본 판결처럼 권리구제라는 명분 아래 종결된 선행 사건의 내부 보고서를 제3자에게 내어주는 것은, 절대적 익명을 전제로 용기를 낸 공익신고자를 불이익조치의 위험으로 내모는 결과를 초래할 수 있다는 점을 우려하지 않을 수 없는 것이다. 이 사건에서 법원(또는 위원회)이 인적 사항을 가린 ‘부분 공개’ 등의 형태로 정보공개의 길을 열어주면서 현행 신고자 보호 법체계와 정면으로 마찰을 빚게 되었다.

두 판결의 비교를 통한 권리구제와 신고자 보호의 조화

A 판결과 B 판결은 행정기관의 획일적이고 기계적인 비공개 관행을 타파했다는 공통점이 있다. 하지만 정보공개의 파급력은 청구인이 ‘자신의 이의신청 방어권을 행사하려는 최초 신고자(A)’인지, 아니면 ‘타인에 의해 선행 처리된 사건의 내막을 들여다보려는 후행 신고자(B)’인지에 따라 전혀 다른 양상으로 전개되었다. 

A 판결은 최초 신고자에게 혐의 없음의 이유를 투명하게 밝혀 신고 제도의 신뢰성을 높이고자 하는 입법 목적에 부합하는 판결이었다. 그러나 B 판결은 동일한 의혹을 뒤늦게 제기한 후행 신고자에게 선행 사건의 심사의견서를 섣불리 공개하여 ‘신고자 보호’라는 절대적 원칙에 치명적인 사각지대를 초래했다는 점에서 강하게 비판받아 마땅하다. 그 이유는 다음과 같다.

첫째, 현행법의 ‘유추 금지’ 원칙에 대한 몰이해이다. 법이 신고자를 유추하는 것조차 형사처벌 수준으로 엄격히 금지하는 이유는, 익명화(블라인드) 처리를 하더라도 ‘신고 내용’ 자체가 신분을 짐작하게 하는 강력한 스모킹 건이 되기 때문이다. 아무리 동일 사건을 다루는 내부자라 할지라도, 타인의 신고 내용에 담긴 특정한 문구, 증거의 출처, 접근 가능한 정보의 시공간적 범위가 공개되는 순간 조직 내에서 그 ‘다른 신고자’가 누구인지 특정될 위험은 기하급수적으로 커진다.

둘째, ‘같은 내용의 신고자’라는 지위는 ‘타인의 비밀을 열람할 특권’이 될 수 없다. 청구인이 공익적 목적을 가진 동일 사안의 제보자라는 사실이 다른 신고자의 절대적 보호법익을 침해할 면죄부가 될 수는 없다. 법원이 청구인의 특수한 지위를 핑계로 예외적으로 공개를 허용하거나 모호한 잣대를 적용했다면, 이는 신고내용 공개를 엄단하는 현행 형벌 체계의 근간을 스스로 흔드는 모순적 태도다.

셋째, 신고자 보호 제도의 심각한 위축(Chilling Effect)을 초래한다. 내부고발은 자신의 생계와 인생을 건 고독하고 위험한 결단이다. “내가 제출한 내밀한 고발 내용이, 심지어 뜻을 같이하는 사람이라 할지라도 내 명시적 동의 없이 법원에 의해 제3자에게 열람될 수 있다”는 선례가 남는다면, 향후 어느 누가 국가의 철저한 비밀보장 약속을 믿고 신고에 나설 수 있겠는가?

따라서 이러한 가치의 충돌을 조율하기 위해서는 정보공개법 제14조의 ‘부분공개 제도’가 지금보다 훨씬 엄격하고 정교하게 적용되어야 한다. 그리고 후행 신고자가 행정기관의 처리 경과나 적용 법령 등 일반적인 종결 사유를 확인하는 데 필요한 정보는 공개하되, 선행 신고자의 신원을 유추할 수 있는 구체적인 단서, 특수한 정보 취득 경로, 진술의 세부 맥락 등은 철저히 도려내어 비식별화하는 ‘분리 심사’가 필수적으로 자리잡아야 할 것이다. 공개의 필요성이 인정된다고 해서 문서 전체를 내어주는 것은 국가의 제3자 보호 의무를 방기하는 것이다.

진정한 투명성은 누군가의 희생을 요구하지 않는다

위 두 판결을 짚어보며 도출할 수 있는 결론은 명확하다. 행정기관의 신고 처리 과정은 마땅히 투명해야 하며, 신고자가 부당한 처분에 맞설 수 있도록 실질적인 정보 접근권은 강력히 보장되어야 한다. 그러나 이 투명성의 원칙이 ‘타인의 신고 사건’에까지 무비판적으로 확장되어서는 안된다.  

투명한 정보공개는 행정의 감시와 권리구제를 위해 반드시 필요한 가치이지만, 그 어떠한 명분의 정보공개라 할지라도 ‘공익신고자의 보호’를 대가로 삼아서는 결코 안 된다. 향후 사법부와 행정기관은 정보공개 청구를 심사할 때, 문서 내의 이름이나 주민등록번호가 물리적으로 존재하는지 여부만을 기계적으로 따져서는 안 된다. 문서에 담긴 구체적 맥락과 정황 증거가 결합되어 유발할 수 있는 ‘문맥적 유추를 통한 선행 신고자 신원 노출의 위험성’을 최우선적으로 고려해야 한다. 

누군가가 자신의 삶을 걸고 낸 용기를 끝까지 지켜주지 못하는 제도는, 결국 그 누구의 고발도 이끌어낼 수 없다. 정보공개를 통해 얻어낸 절차적 투명성이 누군가의 안전망을 찢고 얻어낸 것이라면, 그것은 권리구제가 아닌 또 다른 폭력에 불과함을 우리는 무겁게 인식해야 한다.

🍀 광장에 나온 판결: 329번째 이야기

⚖ 공익제보 판결비평 ⑨ 신고자의 권리구제와 정보공개의 경계: 공익신고자 보호와 정보공개 이익의 충돌을 중심으로

🔖 서울행정법원 2022. 4. 14. 선고 2021구합670XX
🔖 서울행정법원 2026. 6. 5. 선고 2025구합543XX

2011년 공익신고자보호법 시행 이후, 공익신고는 꾸준히 증가하고 있지만 공익신고자가 겪는 불이익은 여전히 줄어들지 않고 있습니다. 관련 사법부의 판단 또한 여전히 보수적인 경향을 보이고 있습니다. 이에 참여연대 공익제보지원센터는 사법감시센터와 함께 공익신고의 증가에 따라 중요해진 법원의 판결, 국민권익위원회와 노동위원회의 결정 등에서 공익제보 보호의 의미를 짚어볼 필요가 있는 판결이나 결정을 선정해 비평하고 공유합니다.  

참여연대 사법감시센터는 최근 판결 중 사회 변화의 흐름을 반영하지 못하거나 국민의 법 감정과 괴리된 판결, 기본권과 인권보호에 기여하지 못한 판결, 또는 그 와 반대로 인권수호기관으로서 위상을 정립하는데 기여한 판결을 소재로 [판결비평-광장에 나온 판결]사업을 진행하고 있습니다. 주로 법률가 층에만 국한되는 판결비평을 시민사회 공론의 장으로 끌어내어 다양한 의견을 나눔으로써 법원의 판결이 더욱더 발전될 수 있다는 생각 때문입니다.