공익신고는 고독한 결단? ‘협력적’ 행위이자 하나의 ‘과정’이다

조직 내부 문제를 바깥으로 드러내는 공익제보는 제보자 한 명의 노력만으로 쉽게 이루어지지 않습니다. 제보 과정에서도, 제보 이후 공익제보자가 보호받기 위해서도 여러 사람들의 도움이 필요한 경우가 많습니다. 현행 부패방지권익위법에는 부패행위 신고와 관련하여 신고자 외에 신고 내용의 수사나 조사에 조력한 사람을 ‘협조자’로 규정하여 신고자에 준해 보호하고 있고, 공익신고자 보호법에서도 공익신고나 공익신고자의 보호 조치와 관련된 조사 등에서 진술하거나 자료를 제공한 사람을 ‘공익신고자등’으로서 보호하고 있습니다.

그러나 이와 같은 정의에 포함되지 않는 조력자들도 있는 등 법적인 규정이 미흡하고, 이들에 대한 보호 역시 충분히 이루어지고 있지 않은 상황입니다. 이와 같은 상황에서 최근 지방노동위원회에서 공익신고 과정에서 함께한 조력자들에게도 보호가 필요하다는 유의미한 결정이 나왔습니다. 공익제보와 제보자 보호에 조력하는 협조자를 어떻게 보호할 수 있을지 이재일(참여연대 공익제보지원센터 부소장)이 해당 결정 의미를 살펴봤습니다. (참여연대 사법감시센터)

공익신고 ‘조력자’는 누구인가, 어떻게 보호할 것인가

공익신고 제도는 조직 내부의 위법 또는 부당한 행위를 외부로 드러내 공익을 실현하기 위한 핵심적 장치이다. 그러나 실제 공익신고는 특정 개인의 단독 행위가 아닌 조직 구성원 간의 협력과 정보 공유를 통해 이루어지는 경우가 일반적이다. 

그럼에도 불구하고 기존 논의는 신고자 개인에 대한 보호에 집중되어 왔고, 신고 과정에 관여하는 조력자에 대한 법적 지위는 충분히 정립되지 못하였다. 특히 신고 이후 분쟁 단계에서 이루어지는 조력은 공익신고 및 신고자 보호의 성패를 좌우함에도 불구하고 보호 범위에서 명확히 규정되지 않는 문제가 있다.  

이와 관련하여 경북지방노동위원회 2025부해1XXX 사건 판정은 공익신고 과정에 관여한 조력자에 대해서도 보호 필요성을 인정하였다는 점에서 중요한 시사점을 제공한다. 본 글은 이러한 판정을 계기로 공익신고 조력자의 개념을 재구성하고, 그 보호 범위를 신고 이후 단계까지 확장할 필요성을 검토하고자 한다.

쟁점: 신고하지 않은 조력자와 신고 이후 활동의 보호

이 사건은 학교법인에 소속된 노동자들이 수행하던 특정 교육사업과 관련하여, 재정 집행 과정에서의 문제를 외부에 제기하면서 시작되었다. 한 노동자는 직접적으로 신고를 수행하였고, 다른 노동자는 관련 자료를 확보하거나 사실관계를 정리하는 방식으로 신고 준비 및 진행 과정에 관여하였다.

이와 같은 문제 제기를 계기로 행정기관의 점검이 이루어졌으며, 그 결과 재정 집행의 일부 위법성이 확인되어 기관 제재 조치가 내려졌다. 이러한 결과에 노동자들은 1인 시위 등을 이어가며 조직의 자성과 신고자 보호를 촉구하기도 하였다. 그러나 사용자 측은 노동자들의 이러한 행위가 조직 운영에 부정적 영향을 미쳤다고 판단하여, 신고 및 그 과정에 참여한 노동자들에 대해 파면을 처분하였다.

이에 노동자들은 자신들에 대한 조치가 공익신고와 관련된 행위를 이유로 한 불이익에 해당한다고 주장하며 구제를 요청하였다. 이 과정에서 핵심적으로 문제된 것은 직접 신고행위를 하지 않은 조력자까지 보호가 인정될 수 있는지, 그리고 그러한 보호가 신고 이후 단계의 활동에도 미칠 수 있는지 여부였다.

공익신고 협조자 역할에 관한 해석

1. 신고 형성 단계에서의 기능

공익신고는 단순히 정보를 외부에 전달하는 행위에 그치지 않고, 그 이전 단계에서 관련 자료의 확보, 사실관계의 정리, 내부 정보의 교차 확인 등 다양한 준비 과정을 수반한다. 이 과정에서 조력자는 신고의 기초를 형성하는 데 필수적인 역할을 수행한다. 특히 정보 접근이 제한된 조직 환경에서는 복수의 구성원이 조력하지 않으면 신고 전체가 성립되기 어려운 경우도 존재한다. 이러한 점을 고려하면 신고 형성 단계에서의 조력은 단순한 보조적 행위로 평가하기 어렵다.

2. 신고 이후 단계에서의 기능

신고가 이루어진 이후에는 오히려 신고전보다 복잡한 국면이 전개된다. 사실관계에 대한 다툼, 조사 절차 대응, 사용자와의 갈등 등이 이어지는데 이 과정에서 조력자는 신고자의 주장을 뒷받침하는 증거를 보완하거나 사실관계를 설명하는 역할을 수행하게 된다. 특히 이러한 활동은 신고의 신빙성을 유지하고, 결과적으로 공익신고가 실질적인 효과를 갖도록 하는 데 중요한 의미를 가진다. 특히 신고 이후 단계에서는 신고자 뿐만 아니라 협조자 역시 조직 내에서 불이익을 받을 위험에 노출되기 쉬우며, 이러한 상황에서 협조자의 참여가 약화될 경우 공익신고의 효과 자체가 저해될 가능성이 있다.  따라서 신고 이후 단계에서의 조력은 신고 행위와 분리된 별개의 활동이 아니라 공익신고 과정의 연장선상에서 이해할 필요가 있다.

3. 통합적 접근의 필요성

이와 같은 점을 종합하면 공익신고는 단일 시점의 행위가 아니라, 준비·실행·사후 대응으로 이어지는 일련의 과정으로 파악하는 것이 타당하다. 따라서 조력자의 범위 역시 특정 단계에 한정할 것이 아니라, 공익신고의 실현에 기여한 정도를 기준으로 판단하는 것이 합리적이다. 이러한 접근은 공익신고의 실질적 작동 구조를 반영한다는 점에서 이론적·실천적 타당성을 동시에 가진다.

공익신고는 협력적 활동이다

본 결정은 공익신고를 직접 수행하지 않은 경우라도, 신고 과정에 실질적으로 관여한 노동자에 대해서는 보호가 필요하다는 점을 인정하였다. 이는 보호 범위를 신고자 개인에 한정하지 않고, 신고 과정에 참여한 다양한 주체로 확장하였다는 점에서 의미가 있다. 특히 공익신고를 협력적 활동으로 이해하고, 형식적인 역할 구분보다는 실제 기여 정도를 중심으로 판단한 점은 주목할 만하다.

이는 공익신고가 현실에서 작동하는 방식을 반영한 해석으로 평가할 수 있다. 또한 이러한 판단은 신고 이후 단계에서의 활동까지 보호의 대상이 될 수 있다는 가능성을 열어준다. 조력자의 역할을 시간적으로 제한하지 않고 기능적으로 파악하는 경우, 신고 이후의 조력 역시 보호 필요성이 인정될 수 있기 때문이다.

미국과 유럽연합의 경우

외국의 입법례는 공익신고 관련 보호 범위를 보다 폭넓게 설정하는 경향을 보인다. 미국의 부정청구법(False Claims Act)는 내부고발과 관련된 보호를 신고 행위 자체에 한정하지 않고, 위법행위를 방지하거나 시정하기 위한 활동 전반으로 확장하여 이해하고 있다. 이는 신고 이후 단계에서의 조력 행위까지 보호의 범위에 포함될 수 있음을 시사한다.

또한 유럽연합의 위반 신고자 보호에 관한 지침(Directive EU 2019/1937 on the protection of persons who report breaches of Union law)는 신고를 지원하는 자를 별도의 보호 대상으로 규정하고, 이들에 대한 불이익 조치를 금지한다.

이러한 규정은 공익신고를 하나의 과정으로 보고, 그 과정에 참여하는 다양한 주체를 포괄적으로 보호하려는 입법적 태도를 보여준다. 이와 같은 비교법적 흐름은 공익신고 보호를 신고자 개인의 문제로 국한하지 않고, 공익신고가 가능하도록 하는 구조 전체에 대한 보호로 확장하고 있다는 점에서 중요한 의미를 가진다.

공익신고는 단일 행위가 아니라 ‘과정’이다

경북지방노동위원회 2025부해1XXX 사건 결정은 공익신고 조력자에 대한 보호 필요성을 인정함으로써, 공익신고자 보호제도의 적용 범위를 한 단계 확장시킨 사례로 평가할 수 있다. 특히 공익신고를 단일 행위가 아닌 과정으로 이해하고, 그 과정에 기여한 자를 보호 대상으로 포섭한 점은 향후 법리 발전에 있어 중요한 출발점이 된다.

앞으로는 이러한 해석을 발전시켜 조력자의 범위를 신고 이전과 이후를 포함하는 전 과정으로 확장하고, 이에 상응하는 보호 체계를 제도적으로 정비할 필요가 있다. 궁극적으로 공익신고 제도의 실효성은 신고자 개인에 대한 보호를 넘어, 공익신고가 작동할 수 있도록 하는 협력 구조 전체를 보호하는 데에서 확보될 수 있다. 조력자 보호의 확대는 앞으로 공익신고의 실효성을 높이는 핵심적인 과제로 자리매김할 것이다.