모처럼 박근혜 대통령과 정치적 견해가 일치하는 주요 현안이 생겼다. 개헌 논의가 그것이다. 주지하다시피 대통령은 개헌 논의에 부정적이다. 박 대통령은 개헌 논의가 최소한 자신의 임기 중에는 바람직하지 않다는 입장이다. 개헌 논의에 본격 시동이 걸리면 시급한 민생경제와 제도개혁의 동력을 다 빨아들이는 정치의 블랙홀이 될 것으로 전망된다.
개헌, 대통령은 반대 vs. 국회는 80% 이상 찬성
한편, 정세균 국회의장은 취임 일성으로 개헌론을 제기했다.
“내년(2017년)이면 소위 ’87년 체제’의 산물인 현행 헌법이 제정된 지 30년이 된다. 개헌은 결코 가볍게 꺼낼 사안은 아니다. 그러나 언제까지 외면하고 있을 문제도 아니다. 누군가는 반드시 해야 할 일이다. 분명한 사실은 개헌의 기준과 주체는 권력이 아니라 국민이며 그 목표는 국민통합과 더 큰 대한민국이다.”
-정세균 국회의장, 2016년 6월 13일 국회 개원사 중에서
여야 정치권은 대체로 호응하는 모양새다. 연합뉴스가 20대 국회의원 전원을 대상으로 전수 조사한 결과에 따르면 300명의 국회의원 중 무려 83.3%인 250명이 개헌에 찬성하는 것으로 나타났다. 특히 대통령의 반대에도 불구하고 새누리당 의원의 77%가 찬성한 사실과 민주당 김종인 비대위원장이 국회에 개헌특위 설치를 공식 제안한 사실은 특기할 만하다. 앞으로 개헌 논의가 현실 정치의 영역에서 쉽사리 사라지지 않을 것임을 시사한다.
정치권과 국회의원들이 압도적으로 개헌에 찬동하는 논거는 단순하다. 이른바 87년 (헌법) 체제의 핵심을 5년 단임제로 보고, 30년이 다 된 지금 그 수명이 다했으며 4년 중임제나 이원집정부제로 권력구조를 바꿔야 한다는 것이다. 다시 말해서 무리한 집권연장과 독재 가능성을 차단하기 위해 87년 헌법이 도입한 대통령 5년 단임제는 민주주의가 발전한 지금의 상황에서는 득보다 실이 크다는 것이다.
연합뉴스 조사 결과에 따르면 5년 단임제의 대안으로는 국회의원의 47%가 4년 중임제를, 24%가 이원집정부제를, 14%가 내각제를 선호하는 것으로 드러났다. 특히 대선주자급 여야 정치인은 대부분 4년 중임제로 기울어있다. 여야 정치인, 특히 거물 정치인들이 국가 대사를 놓고 이렇듯 실질적인 합의에 이른 건 매우 드문 현상이다.
박근혜 대통령에 이어서 정진석 원내대표가 “몇몇 정치인이 주도하는 개헌론 논의는 의미가 없다”면서 새누리당 의원들을 다잡고 있지만, 새누리당 의원 중 77%가 개헌에 찬성한다는 조사 결과는 향후 새누리당 안에서도 개헌 논의가 쉽게 가라앉지 않을 것임을 말해준다. 더욱이 정세균 국회의장이 소신을 갖고 여야 개헌파들을 지원할 것이므로 적어도 국회 내부에서는 개헌론이 쉽사리 수그러지지 않을 전망이다.
개헌, 시대적 요구와 국민의 열망인가?
그럼에도 결론부터 말하자면 지금의 개헌 논의는 절박한 이유가 없을뿐더러 내용상으로도 바람직하지 않고, 실현 가능성이 아주 낮다.
- 첫째, 시대적 요구나 국민적 열망이 없는 상황에서 권력구조 개편을 중심으로 개헌이 논의된다는 점에서 절박하지 않다.
- 둘째, 시민 권력의 강화와 상관없이 권력 운영의 편의만을 염두에 두고 진행되는 권력 논리에 의한 개헌론이라는 점에서 바람직하지 않다.
- 셋째, 개헌의 결과 구성될 차기 정부의 대통령이나 국회의원 중 어느 한쪽에 1년 이상의 임기 단축을 강제해야만 된다는 점에서 실현 가능성이 몹시 낮다.
한마디로, 말잔치만 벌이다 끝날 가능성이 높다.
우리헌법은 1948년 8월 제정 이후 아홉 차례 개정되었다. 그중 7번은 집권자의 집권연장과 독재의지에 따른 반민주적이고 헌법 파괴적인 개헌이었다.
- 54년 사사오입 개헌
- 61년 5.16 군사쿠데타 개헌
- 72년 10월 이른바 유신 친위 쿠데타 개헌
- 80년 전두환 군사쿠데타 개헌이 대표적인 예다.
예외적으로 60년 4월의 학생혁명의 성과로 만들어진 의회 책임제 헌법과 87년 6월의 민주항쟁으로 획득한 현행 5년 단임 대통령제 헌법은 나름대로 시대의 열망을 반영하고 민주적인 절차에 따른 진정한 의미의 개헌이었다.
일곱 번의 반헌법적 개헌과 두 번의 민주적 개헌은 모두 헌법을 전면적으로 바꾸지 않으면 안 될 정치적 파란이 있고 나서 헌법을 바꾼 경우다. 헌법이란 것은 본디 혁명이나 전쟁, 또는 그에 준하는 비상한 상황을 맞이해서 만들어지는 게 보통이다. 헌법 개정 요건으로 국회의원 재적 2/3의 동의라는 국회 통과 요건과 국민투표 요건을 이중으로 부과함으로써 헌법을 바꾸기 어렵게 만든 것도 그런 인식을 반영한다.
그래서 우리나라와 같이 헌법을 고치기 어려운 경성 헌법체제에서 개헌은 일상적인 정치 상황을 압도하는 시대의 요구와 국민의 열망이라는 조건이 충족되지 않는 이상 섣불리 추진하지 않는 것이 바람직하다. 그래야만 개정 헌법이 실효성을 획득할 수 있다. 정세균 의장이 촉발한 현재의 개헌 논의는 이런 요건을 갖추지 못한 것으로 보인다.
원 포인트 개헌: 5년 단임 → 4년 중임으로
이번 개헌론자의 마음은 대통령의 임기를 현재의 5년 단임에서 4년 중임으로 바꾸는, 이른바 원 포인트 개헌에 가 있을 가능성이 높다. 다양한 개헌론의 공통분모는 5년 단임제가 득보다 실이 크다는 데 있다. 이러한 판단과 논거는 모든 개헌론의 최소합의라고 봐도 무방하기 때문에 철저한 검토를 요구한다.
주지하다시피 4년 중임제를 골자로 하는 원 포인트 개헌론의 원조는 노무현 전 대통령이다. 그는 참여정부 마지막 해인 2007년 1월 9일 개헌을 공식 제안했고 3월 8일에는 개헌 시안까지 발표했다. 노무현 전 대통령은 개헌 필요성에 대해 강한 신념을 품고 있었다.
“단임제는 무엇보다 대통령의 책임정치를 훼손합니다. 대통령의 국정 수행이 다음 선거를 통해 평가받지 못하고, 또한 국가적 전략과제나 미래 과제들이 일관성과 연속성을 갖고 추진되기 어렵습니다. (…) 임기 후반기에는 책임 있는 국정운영을 더욱 어렵게 만들어 심하면 국가적 위기를 초래하기도 합니다.”
-노무현, 개헌과 관련한 특별담화 즁에서 (2007년 1월 9일)
노 대통령은 당시, 차기 대통령 임기와 차기 국회의원 임기의 동시 개시라는, 20년 만에 한 번씩 돌아오는 개헌 호기를 그냥 넘어가는 것은 국민에 대한 도리가 아니라고 인식했다. 심지어 그는 원 포인트 개헌안을 2007년 4월경 국회 심의과정에 붙여서 만약 부결될 경우에는 바로 대통령직을 사퇴하기로 작정했었다고 알려져 있다.
이렇게 해야만 새로 선출될 대통령의 5년 임기 종료 시점(2012년 5월중)이 2008년4월 총선으로 선출되는 국회의원들의 임기 종료 시점(2012년 5월 말)과 다시 한 번 겹치게 되기 때문이었다. 결과적으로 차기 정권 역시 노무현 정권과 마찬가지로 차차기 대통령이나 국회의원의 임기 단축 없는 4년 중임제 개헌을 추진할 수 있을 것이었다.
노 대통령은 이처럼 자신의 권력을 1년 먼저 내려놓는 한이 있더라도 개헌을 관철하는 것이 나라와 국민을 위해 꼭 필요하다고 봤다.
개헌, 시민의 논리인가 권력의 논리인가
노무현 전 대통령의 높은 진정성에도 불구하고, 결론부터 말하자면 대통령과 국회의원 임기 일치만을 위한 원 포인트 개헌은 권력의 논리이지 시민의 논리로는 논거가 매우 박약하다.
원 포인트 개헌론의 핵심은 대통령 권한은 그대로 둔 채 임기제만 4년 중임제로 바꾸자는 것이다. 4년 중임제 아래서는 현직 대통령이 특별한 잘못이 없으면 무난하게 재선에 성공하게 돼 있다. 그렇기 때문에 4년 중임제는 대통령 임기를 현행 5년 단임에서 사실상 재선 8년으로 늘리자는 것과 크게 다르지 않다.
이는 시대와 국민의 관점에서 두 가지 측면에서 바람직하지 못하다.
첫째, 30년간 5년 단임제를 실시했음에도 사실상 제왕적 대통령제를 극복하지 못하고 있는 현실의 정치문화 속에서 4년 중임제는 제왕적 대통령제의 강화로 귀결될 가능성이 매우 높다. 잘못하면 권위주의 대통령 시대로의 퇴행 가능성도 배제할 수 없는 것이다.
둘째, 재선이 당연시되는 4년 중임제 아래서는 대한민국의 총체적 개혁과 혁신의 주기가 사실상 5년에서 8년으로 늘어지는 결과를 빚기 쉽다. 현직대통령이 재선을 노리는 대선에서는 적극적 비전을 제시하기보다는 소극적 수성으로 기우는 경향을 보이는 것이 어느 나라에서나 일반적이기 때문이다.
우리나라는 지난 30년 동안, 특히 국민정부와 참여정부를 거치면서 상대적으로 강력한 5년 단임제 대통령제의 역동성으로 과거의 적폐를 바로잡으며 때로는 뒷걸음치고 때로는 비틀거리며 선진국의 길을 개척해왔다. 앞으로도 화해와 협력의 남북관계 구축과 평화통일국가의 준비, 양극화 해소와 복지국가를 통한 삶의 질 제고 등 모든 영역에서 해야 할 일이 쌓여있다.
더욱이 지금은 인공지능과 로봇, 생명공학 등 4차 산업혁명의 진행으로 일찍이 경험하지 못했던 정치·경제적 대격변이 진행 중이다. 이런 엄중한 시대 상황에서 4년 중임제는 제왕적 대통령제를 강화하고, 혁신 주기를 연장함으로써 한국 사회가 자랑해온 남다른 역동성을 떨어뜨릴 위험성이 크다.
5년 단임제의 단점?
4년 중임제로 전환하자는 좀 더 미시적 논거들도 설득력이 약하다. 5년 단임제의 단점으로 거론되는 논거들은 크게 두 가지다.
하나는 대통령의 5년 임기 때문에 국회의 4년 임기와 맞질 않아서 대통령 임기 도중에 불가피하게 총선을 치르게 되는데, 이때 크건 작건 선거 포퓰리즘에 편승하지 않을 수 없고, 잘못하면 여소야대 국회를 만들어내기 때문에 대통령의 대선 공약을 이행하기 어렵다는 것이다.
다른 하나는 단임제이기 때문에 대통령이 다음 선거를 의식할 필요가 없어 대통령이 권력을 제멋대로 행사하기 쉽고, 3년 반만 지나면 불가피하게 레임덕 기간이 찾아오기 때문에 공약 이행에 심각한 차질을 빚는다는 것이다. 둘 다 5년 단임제 아래서는 대통령의 책임정치가 어렵다는 주장으로 요약할 수 있겠다.
하지만 대통령의 임기 도중에 총선이 도사리고 있는 것은 집권 세력에게 불편하고 두려울 뿐 국민 입장에서 불편하거나 두려운 것은 아니다. 국민은 선거가 많아서 못 살겠다고 불평하지 않는다. 국민 입장에선 중간 총선이 대통령의 실적에 대한 중간 심판 기회를 주기 때문에 나쁠 게 없다.
그 결과로 여소야대 국회가 성립하는 것도 마찬가지다. 집권 세력은 이런 결과를 피하기 위해 열심히 노력해야 마땅하고, 그럼에도 잘하지 못했으면 심판받아야 마땅하다. 여소야대 국면이 만들어지면 지금까지 잘못했으니 이제부터는 야당의 비판을 수용하고 협치를 도모하라는 국민명령으로 해석하고 충실히 실천하면 될 일이다.
정권에 대한 중간 평가가 왜 나쁜가?
중간 선거와 여소야대 가능성을 원천봉쇄하기 위해 4년 중임제를 하자는 것은 대통령제의 원조 격인 미국에서도 통하지 않을 주장이다. 미국은 대통령 임기가 4년인 반면 하원의원 임기는 2년, 상원의원은 6년이다. 처음부터 불일치하도록 설계했다. 결과적으로 미국 대통령과 집권 세력은 언제나 대통령 임기가 절반을 지나는 시점에서 하원의원 전원과 상원의원 1/3을 새로 뽑는 중간 선거를 치른다.
그렇지만 원 포인트 개헌을 해서라도 하원의원 임기를 4년으로 늘리자고 제안한 미국 대통령이 있다는 얘기는 들어보지 못했다. 거꾸로 미국 건국의 아버지들은 하원의원 임기를 2년으로 정해서 대통령에 대한 중간 심판 총선을 제도화하는 것이 민주주의와 권력분립 원칙에 더 부합한다고 확신했다. 이처럼 중간 선거는 권력의 오만과 독선에 대한 가장 강력한 해독제로 이해하는 것이 옳다.
한마디로 4년 중임론자들이 주장하는 5년 단임제의 폐단은 너무 과장됐다. 그리고 정권중심주의의 산물인 측면이 강하다. 만약 원 포인트 개헌이 되었더라면 지금의 여소야대 국회도 없었을 것이고, 국민의 고통과 민주주의의 시련이 더 연장되고 가중되었을 것이다. 상상만 해도 끔찍한 일이 아닐 수 없다. 중간 총선 없애서 여소야대 봉쇄하고 8년 집권 허용하자는 4년 중임제 개헌론은 권력의 논리이지 국민의 논리가 아니다.
5년 단임제라는 대통령의 임기 문제를 넘어서 제왕적 대통령제의 문제까지 해소하려면 대통령 권한 축소와 재분배에 필요한 본격적인 개헌 논의로 확대하지 않으면 안 된다. 제왕적 대통령제를 극복하려면 대통령과 국회, 법원 등 권력구조 전반에 대해 견제와 균형의 관점에서 손대지 않을 수 없다. 권력구조 전반을 손보려는 순간 헌법상 기본권 조항과 경제 조항도 보완하자는 요구가 봇물 터질 수밖에 없다.
헌법 구체화 법률, 헌법적 열망과 다짐의 실현
툭하면 개헌을 들먹거리는 입장은 형식적 의미의 헌법, 곧 헌법전만을 헌법으로 파악하는 그릇되고 편협한 관점이다. 헌법은 다른 법과 달리 추상적이고 선언적이며 열망과 다짐의 표현에 가깝다. 그렇기 때문에 헌법의 문언이 진선진미하더라도 곧바로 살아있는 헌법이 되는 것은 아니다. 더욱이 헌법에는 “법률이 정하는 바에 따라서” 혹은 “법률로” 보장하고 규제한다는 조항이 적지 않다. 이 경우 법률로 정한 내용이 곧 헌법의 실질적 일부가 된다.
그래서 헌법은 반드시 명문 헌법을 넘어 헌법 구체화 법률로 향해야 한다. 실질적 의미의 헌법은 헌법전을 넘어 이런 구체화 법률들을 포함하기 때문이다. 이런 법률을 좀 더 헌법 정신에 부합하게 고치는 것 역시 실질적 의미의 개헌이라고 할 수 있다.
- 대통령이 거부하는 국회 상시청문회법을 마련하는 일
- 국제노동기구의 노동3권 관련 핵심 조약들을 비준하는 일
- 전교조를 법외 노조로 몰아낸 해직교사의 노조가입 금지법을 고치는 일
- 정치 쟁점을 교육할 때 당파적 견해의 주입교화를 금지하고 다양하고 대립적인 논거를 균형 있게 다룰 의무를 부과함으로써 교육의 정치적 중립성을 확보하고 그 바탕 위에서 교사의 정치 기본권 제약을 푸는 일
이런 일들이 실질적 의미의 개헌 혹은 미완의 헌법을 완성하는 구체화 법률의 좋은 예다.
미완의 87체제, 과제는 ‘실질적 의미의 개헌’
나아가, 살아있는 헌법은 개헌이나 구체화 입법을 넘어 궁극적으로는 정치 문화의 산물이라는 점을 잊어서는 안 된다. 특히 대통령 문화, 국회 문화, 정당 문화, 선거 문화, 유권자 문화야말로 살아있는 헌법의 수준을 결정한다.
이와 함께 헌법이 그려놓은 민주법치국가의 실제 모습에 가장 큰 영향력을 행사하는 것은 경제민주화의 수준과 학교 교육의 질, 특히 정치교육의 수준이다. 지금 상황에서 국민이 절실하게 원하는 변화도 국민의 눈높이와 따로 노는 ‘저들만의 정치문화’를 바꾸고 보편적 인권 기준과 따로 노는 ‘헌법 구체화 법률을 개정’하며 경제민주화와 교육혁신을 과감하게 추진하는 것 아닌가.
이렇게 볼 때 국민의 위대한 선택으로 구성된 20대 국회가 최우선으로 할 일은 권력구조 중심의 개헌 논의가 아니다. 오히려 20대 국회는 경제민주화를 위한 강력한 입법과 학교 교육의 혁신을 위한 획기적인 지원, 그리고 보편적 국제규범과 민주사회의 원칙에 부합하지 않는 헌법 구체화 법률들의 과감한 개정으로 그 존재를 증명해야 한다.
4년 중임제 권력구조 개헌이 아니라 이런 것들이야말로 시대와 국민이 20대 국회에 요구하는 실질적 의미의 개헌이다.
