현장 목소리 외면한 농지 조사, 농민은 왜 분노하는가.

농촌 민심이 심상치 않다. 농촌 현실과 괴리된 농지 전수조사가 추석 밥상에 올랐고, 성난 농심(農心)이 정치권에도 전해졌다.

권칠승(민주당 정책위의장)은 27일 ‘추석 민심 기자 간담회’에서 “현재 농지법과 현장이 맞지 않는 부분이 많은데 전수조사 과정에 여러 불편함을 느끼시는 분들이 많이 계셨을 거라고 인정한다. 그 부분에 매우 죄송하다”고 고개를 숙였다.

반면, 정점식(국민의힘 원내대표)은 28일 “농지 문제에 있어 선량한 국민을 투기꾼으로 낙인 찍고 개혁 대상 취급하는 건 대통령의 오만”이라며 공세를 높였다.

이게 왜 중요한가.

• 농림축산식품부는 정부 수립 이후 최초로 농지 전수조사를 진행하고 있다. 투기 농지와 불법 임대 등 농지법 위반을 찾아내겠다는 목표를 내세웠다.
• 헌법의 경자유전 원칙이 현장에서 지켜지는지 처음으로 전국 단위에서 들여다보는 것이다.
• 5월 18일부터 7월 30일까지 기본 조사를 진행했다. 1,013만 필지 가운데 27%(284만 필지)가 위반 의심으로 분류됐다. 8월부터는 현장 확인을 중심으로 심층 조사를 하고 있다.
• 농촌 현장은 왜 전수조사에 반발할까. 27일 최범진(한국후계농업경영인중앙연합회 정책조정실장)과 나눈 인터뷰를 일문일답으로 정리했다.

“현장 목소리 듣지 않고 입법 추진, 깊은 유감.”

— 추석을 앞두고 농촌 민심이 들끓는다는 보도가 참 많았다. 농촌 현장에서 가장 많이 나오는 우려는 무엇인가? 투기꾼이 아닌 평범한 농민이 불안해 하는 이유가 궁금하다.

“국가데이터처에 따르면 농가 인구 수는 2014년 275만 2,000명에서 2024년 200만 4,000명으로 27.2% 감소했다. 농업 기반이 지속적으로 축소되고 있음을 보여준다. 농지 시장의 수요 기반은 과거와는 다른 환경에 놓여 있다.

이처럼 농지 시장의 유동성이 과거와 달라진 상황에서 ‘농지 투기 근절’이라는 명분 아래 비농업인의 농지 소유·이용 실태 등을 파악하기 위한 전수조사가 진행되고 있는 것이다. 전수조사 취지에는 일부 공감한다. 하지만 농지 거래에 대한 행정적 부담과 불확실성이 커질 경우 거래 위축으로 이어질 가능성이 크며, 매수 수요 감소에 따른 농지 가격 하락 압력이 우려된다.

실제 현장에서도 거래 위축 및 거래 단절에 따른 피해 사례가 지속적으로 접수되고 있다. 더 큰 문제는 대다수 농업인에게 농지 매입이 영농 기반 규모화와 자산 형성의 주요 수단이었던 만큼 농지 가격 하락이 농가의 자산 가치 감소로 이어질 수 있다는 점이다.”

— 대통령이 조사를 지시한 지 두 달여 만에, 조사 결과가 나오기도 전에, 처분 명령을 의무로 바꾸는 법이 통과됐다. 이 과정에 농업인 단체 의견 수렴은 충분했나?

“사실상 농지 전수조사 시작과 함께 관련 법안이 발의되고 속전속결로 처리됐다. 우리 농업인에게 직접적 영향을 미치는 법 개정인데도 정작 현장 목소리를 고려하지 않은 채 입법이 추진됐다는 점에 깊은 유감을 표한다.

또 일부 주장이 농업계 전체 의견인 양 일반화하여 입법을 추진하면서, 실제 농지 이용·소유 과정에서 발생하는 다양한 사례와 애로사항이 충분히 반영되지 않았다.

입법 과정에서 농업인 단체 및 농업인 의견을 폭넓게 청취했다면, 이와 같은 현장 혼란과 불신을 조금이나마 줄일 수 있었을 것이다.”

— 지난 7월 말까지 기본 조사를 진행한 결과 약 1,013만 필지 가운데 27%가 농지법 위반 가능성이 있는 것으로 분류됐다. 조사 기준이나 방식은 적절했나?

“기본 조사에서 27%가 농지법 위반 의심으로 분류됐다는 결과보다 중요한 것은 어떤 기준과 방식으로 ‘위반 의심’을 판별했느냐는 것이다.

정부는 행정 정보와 인공위성·AI 등을 활용해 심층 조사 대상을 선별하고 있으나 이런 자료만으로는 고령·건강 문제 등 불가피한 사정이나 농촌의 다양한 농지 이용 형태를 정확히 판단하기 어렵다. 행정 자료만으로 정상적 농업인까지 위반 의심 대상으로 분류될 가능성도 적지 않다.

실제 현장에서는 직접 영농 활동을 하고 있는데도 위반 의심으로 분류돼 소명을 요구받았다는 사례가 다수 접수되고 있다. 따라서 기본 조사 결과인 27%를 실제 농지법 위반으로 확대 해석해서는 안 되며, 심층 조사에서는 현장 확인과 충분한 소명 절차를 통해 실제 위반 여부를 엄격히 판단해야 한다. 농촌 현실을 충분히 반영할 수 있도록 조사 방식과 기준을 보완할 필요가 있다.”

“농지 가격 25%를 이행강제금로? 과도한 제재.”

— 불법 임대가 가장 큰 비중을 차지한 것으로 안다. 나이가 들거나 몸이 아파 이웃에게 농사를 맡기는 관행적 임대와 투기 목적 소유를 현실적으로 구분할 수 있나?

“사실상 구분이 쉽지 않다. 농지법은 농지 임대차를 원칙적으로 제한하면서도 일정한 요건에 해당하는 경우 임대차를 허용하고 있으며, 농지은행을 통한 임대차 등 합법적 임대 형태도 존재한다.

또 일정한 요건에 따른 위탁 경영도 허용하고 있어 농업인이 직접 모든 농작업을 수행하지 않는다고 해서 이를 곧바로 불법 임대나 비경작으로 판단하기는 어렵다. 특히 고령이나 건강 문제로 직접 농사를 짓기 어려운 농업인이 이웃이나 주변 농업인에게 농작업을 맡기거나 필요에 따라 농작업 대행 인력을 활용하는 등 현장의 영농 형태도 다양해지고 있다.

따라서 행정 자료나 농지 이용 형태만으로 관행적 농작업 위탁과 불법 임대, 투기 목적의 농지 소유를 구분하는 데는 한계가 있다. 실제 영농 여부와 농업인의 구체적 사정을 확인하는 현장 조사가 필요하다.”

— 정당한 사유 없이 농사를 짓지 않거나 불법으로 임대한 농지 소유자는 정부의 처분명령을 받고도 땅을 팔지 않으면 매년 땅값의 25%를 이행강제금으로 내야 한다. 이는 현실적으로 어느 정도 부담인가?

“매년 농지 가격의 25%를 이행강제금으로 부과한다는 것은 농업인 입장에서는 결코 가볍게 감당할 수 있는 수준이 아니다. 특히 농지 가격이 상대적으로 높은 지역에서는 연간 부담액 자체가 상당한 규모가 될 수 있고, 이를 매년 반복해서 부담하게 된다면 농업인에게 과도한 경제적 부담으로 작용할 수 있다.

더 큰 문제는 농지 소유자의 사정과 농촌의 현실을 충분히 고려하지 않은 채 일률적으로 높은 수준의 제재를 부과할 수 있다는 점이다. 고령이나 질병, 상속·공동소유 등 농업 현장에서 흔히 발생하는 사정으로 농지 처분이나 직접 경작이 어려운 농업인까지 투기 목적의 농지 소유자와 동일하게 취급해서는 안 된다.

농지 투기를 근절하고 농지법 질서를 확립한다는 취지에는 공감하지만, 성실하게 영농 활동에 매진해 온 농업인에게까지 과도한 제재가 일률적으로 적용되는 것은 문제가 있다. 실제 위반 여부와 불가피한 사정을 충분히 확인하고, 농업인이 소명하고 대응할 수 있는 절차와 현실적 유예·보완 장치를 함께 마련해야 한다.”

— 여론이 심상치 않자 정부는 “즉시 처분이 아니다”라며 유예 기간을 두기로 했다. 경미한 농지법 위반에는 자진 정비 기회를 주고 농지은행 위탁 등을 통해 처분을 유예하되, 투기 목적이 명백한 경우에는 현행법에 따라 엄정 대응하기로 했다. 이런 조치로 농민 불안이 해소될 것으로 보는가?

“유예 기간을 두기로 했다는 것만으로 농업 현장의 불안이 해소됐다고 보기는 어렵다. 무엇보다 어떤 경우를 ‘경미한 위반’으로 볼 것인지, 자진 정비와 농지은행 위탁을 어떤 기준과 절차로 적용할 것인지가 명확하지 않은 상황에서는 농업인들이 자신의 농지가 처분 대상이 되는지조차 판단하기 쉽지 않다.

결국 현장의 불안을 해소하기 위해서는 단순히 처분을 유예하는 데 그칠 것이 아니라, 위반 여부를 판단하는 기준과 절차를 명확히 하고 농업인이 충분히 소명할 수 있는 기회를 보장해야 한다. 농촌의 다양한 현실과 농업인의 개별 사정을 충분히 반영한 구체적 보완책이 마련되지 않는다면, 농업인 불안과 혼란은 계속될 수밖에 없다.”

“농업인 소명 기회, 충분히 보장해야.”

— 당정은 반발이 커지자 처분 유예를 담은 특별법을 연내에 만들겠다고 했다. 무엇이 담겨야 할까?

“특별법을 만든다면 단순히 처분을 유예하는 데 그쳐서는 안 된다. 무엇보다 고령·질병 등으로 직접 경작이 어려운 농업인이나 상속·공동소유 농지 등 현장에서 발생하는 다양한 불가피한 사정을 충분히 고려해, 일정 기간 처분을 유예하거나 구제할 수 있는 장치를 마련해야 한다.

특히 위반 의심 농지라도 농업인 선택에 따라 농지은행에 장기 위탁하는 경우에는 행정 처분을 유예하고, 세제 혜택 등 실질적 지원을 제공하는 방안도 검토할 필요가 있다. 이를 통해 농지를 당장 처분하도록 압박하기보다 실제 농업인이 경작권을 유지하면서 농지를 합법적으로 관리·이용할 수 있도록 해야 한다.

결국 투기 목적의 농지 소유는 엄정하게 관리하되, 선의의 농업인이 제도 변화로 과도한 불이익을 받지 않도록 경작권 보호를 중심으로 제도를 구조적으로 개편하는 것이 특별법의 핵심이 돼야 한다.”

— 농지은행은 무엇이고 어떤 역할을 하는가? 정부는 농지은행 위탁⸱매입을 대안으로 제시했는데, 어떤 변화가 예상되나? 농지은행의 실효성이 떨어진다는 이야기는 왜 나오는가?

“농지은행은 농지 매입·임대수탁 등을 통해 필요한 농업인에게 농지를 공급하고, 농업인의 영농 규모화와 농지의 효율적 이용을 지원하는 역할을 하고 있다.

다만 정부가 농지 처분의 대안으로 제시한 농지은행 위탁·매입이 모든 농업인에게 현실적 대안일 수는 없다. 특히 고령, 질병 등으로 직접 경작이 어려운 농업인이래도 농지 위치와 규모, 자금 사정, 향후 이용 계획 등이 다른 만큼 이를 일률적으로 유도해서는 안 된다.

아울러 처분 대상 농지가 대규모로 발생할 경우 농지은행이 이를 실제로 매입할 수 있는 충분한 재원과 사업 여력을 갖추고 있는지도 점검할 필요가 있다.

더 큰 문제는 농지 거래가 위축되고 매수 수요가 감소할 경우 농지 가격 하락으로 이어질 수 있다는 점이다. 농지는 농업인의 영농 기반이자 주요 자산인 만큼 가격 하락은 자산 가치와 담보 가치 감소로 이어져 농가의 경영 여건을 악화시킬 수 있다.

따라서 농지은행을 일률적 처분 대책으로 활용하기보다 농업인의 선택권을 보장하고, 농지은행의 매입·임대 기능과 재원 여력을 함께 강화하는 한편 농지가격 하락 등 예상되는 부작용에 대한 보완책을 마련해야 한다.”

“농지 매입, 장기간 영농의 기반”이라는 현실.

— 한농연은 후계 농업인 단체다. 이번 조치가 청년농⸱후계농의 농지 확보나 부모 세대 농지 승계에는 어떤 영향을 줄까? 투기 근절이라는 목표를 달성할 것으로 보는가?

“농업인이 농업 소득만으로 자산을 형성하는 데는 현실적 한계가 있다. 과거에도 그랬고 현재에도 농지 매입은 영농 규모화를 위한 필수적 기반이자 농업인이 장기간 영농을 이어가며 자산을 형성하는 중요한 수단이다.

특히 부모 세대의 농지를 승계하거나 농지를 추가로 매입해 영농 규모를 확대하는 것은 청년·후계농의 안정적 정착과도 직결되는 문제다. 농지 매입을 통한 영농 기반 확대와 농지를 자산으로 활용할 수 있는 여지가 지나치게 제한된다면 오히려 신규 청년·후계농의 유입과 정착을 위축시킬 가능성이 있다.

농지 투기를 근절해야 한다는 취지에는 공감한다. 그러나 투기 목적의 농지 소유와 장기간 영농을 이어가기 위해 농지를 확보하려는 농업인을 동일하게 취급해서는 안 된다. 농지 이용의 건전성을 높이면서도 청년·후계농의 농지 확보와 세대 간 농지 승계가 위축되지 않도록 제도를 설계할 필요가 있다.”

— 경자유전 원칙을 지키면서 투기도 막으려면 어떤 제도가 필요한가?

“경자유전 원칙을 지키는 것은 중요하지만, 농촌의 고령화와 농업 인구 감소 등 시대적 변화를 반영해 농지 이용 방식도 현실에 맞게 다양화할 필요가 있다. 농지은행에만 의존할 것이 아니라 일정한 요건을 충족하는 개인 간 임대차와 위탁 경영 등 다양한 형태의 영농이 안정적으로 이뤄질 수 있도록 제도를 보완해야 한다.

특히 고령·질병 등으로 직접 경작이 어려운 농업인이 농지를 당장 처분하지 않고도 농업 생산이 지속될 수 있도록 개인 간 임대차를 현실적으로 활용할 수 있는 제도적 장치를 마련할 필요가 있다. 이를 통해 농지를 실제 경작할 수 있는 농업인에게 안정적으로 공급하면서도 농지 소유자의 재산권과 농업인의 영농 기반을 함께 보호할 수 있다.

투기 목적의 농지 소유는 엄격하게 관리하되, 실제 농업 현장에서 불가피하게 발생하는 농지 이용까지 일률적으로 규제해서는 안 된다. 경자유전이라는 원칙은 유지하되, 농촌 현실에 맞는 합리적 임대차와 위탁 경영 제도를 마련하는 것이 필요하다.”

농협중앙회장 직선제 도입, 이대로 괜찮나?

— 국회의 ‘농업협동조합법’ 개정 작업이 농협중앙회장 직선제와 감사위원회 독립법인화를 둘러싼 의견 차이로 난항을 겪고 있다. 농협중앙회 회장 직선제는 비용 측면에서 우려의 목소리도 나온다. 어떻게 지켜보고 있나?

“원칙적으로 농협중앙회는 회원 조합의 연합회 성격을 갖고 있는 만큼 현재와 같이 회원 조합을 중심으로 대표성을 구성하는 것이 농협중앙회의 조직적 특성에 부합한다고 보는 입장이다.

농협중앙회장 직선제를 도입할 경우 막대한 위탁 선거 경비가 발생할 것으로 전망된다. 농업인을 위해 활용돼야 할 소중한 재원이 선거 비용으로 소요될 수 있다는 점을 우려하지 않을 수 없다. 또 선거인 명부 작성·관리, 투표 절차 운영, 재보궐 선거 발생 등에 따른 행정·재정적 부담도 함께 고려해야 한다.

특히 전체 조합원을 선거인으로 할 경우 무자격 조합원을 어떻게 걸러내고 선거인 자격을 어떻게 확정할 것인지가 중요한 과제다. 이 과정에 기존 조합원 자격을 일괄적으로 재검증할 경우 회원 조합의 조합원 구성과 운영에도 상당한 영향을 미칠 수 있어, 실제 선거인 명부를 확정하는 것 자체가 상당한 시간과 행정적 부담을 수반할 것으로 우려된다.

따라서 농협중앙회장 선거 제도는 단순히 직선제냐 간선제냐 문제로 접근할 것이 아니라, 농협의 대표성과 선거의 공정성, 농업인에게 돌아가야 할 재원의 효율적 활용까지 종합적으로 고려해 신중하게 논의해야 한다.

이런 현실을 고려할 때, 조합 총회에서 결정된 회장 후보에게 조합의 표를 행사하는 방식의 간접 선거제가 농협중앙회의 조직적 특성과 현실을 고려한 가장 합리적 대안이라고 본다.”

— 감사위원회 독립법인화는 농협에 대한 외부 감시를 높이려는 시도로 평가할 수 있지 않나? 농협의 금권 선거, 중앙회장의 폐쇄적 권력 전횡을 해결할 수 있는 방안이 있는가?

“중앙회장을 직선제로 선출할 경우 중앙회장의 대표성과 위상이 높아지는 것은 당연한 결과다. 그런 상황에서 중앙회장을 견제하기 위해 감사 기구를 독립법인화하는 것은 제도의 취지와 방향이 서로 배치된다고 본다.

기존 자치적 감독 기구를 해체하고 정부 등 외부 추천 위원 중심으로 별도 법인을 신설하는 것은 협동조합의 자치 원칙을 훼손할 우려가 있다. 아울러 상사회사인 중앙회 자회사까지 감사 대상으로 포함할 경우 새로 신설되는 감사 기구의 감사 범위와 권한 확대에 대한 법적 근거와 감사 체계의 적정성을 둘러싼 논란이 발생할 수 있다.

더 큰 문제는 해당 기구의 인력 구성과 운영 체계다. 행정·감사 인력 확보는 물론 전산 시스템 등 인프라 구축과 구체적 조직 운영 방안도 충분히 제시되지 않고 있다. 조직을 신설할 경우 상당한 행정·재정적 부담이 발생할 수 있으며 이로 인해 감사 기능의 효율성과 실효성이 저하될 수 있다.

별도의 감사 체계를 새롭게 만드는 것보다는, 현행 조합감사위원회와 조합감사위원회 사무처를 중심으로 감사 기능의 전문성과 독립성을 강화하는 것이 바람직하다. 이미 구축된 조직과 인프라를 활용하면서 감사 기능을 보완한다면, 새 조직 신설에 따른 불필요한 비용을 줄이는 동시에 감사의 전문성과 실효성도 높일 수 있다.”

“일부 의견이 농업계 전체 입장인 것처럼 호도.”

— 농지 전수조사와 농협 개혁은 서로 다른 사안인데도 현장에서는 최근 농정의 전반적 흐름과 같은 맥락으로 받아들이는 시각이 많다. 왜 이런 인식이 확산되고 있다고 보나?

“농지 전수조사는 물론 농협법 개정 역시 농업계 전체의 의견이 충분히 반영되지 않았다는 것이 가장 큰 문제다.

일부 의견이나 요구가 농업계 전체의 입장인 것처럼 받아들여지면서, 현장의 다양한 목소리와 우려를 수렴하지 않은 채 제도 개선이 추진됐다는 점에서 반발이 커진 측면이 있다.

특히 제도 시행 이후 농업·농촌에 미칠 영향을 사전에 면밀히 검토하고, 신중하게 추진해야 하는데도 이런 과정이 충분하지 않았다는 점이 공통적으로 지적될 수 있다.

농지 전수조사의 경우 시행에 앞서 조사 과정에서 발생할 수 있는 부작용을 고려해 후속 조치 방향을 명확히 제시했어야 하나, 구체적 기준이 마련되지 않아 불확실성에 따른 현장의 혼란이 가중됐다.

농협법 개정도 마찬가지다. 선거제와 감사 기구 개편에 따라 발생할 수 있는 부작용에 대한 충분한 검토 없이 제도 개선을 서둘러 추진하고 있다는 점에서 우려가 크다.

농협 개혁 필요성을 충분히 설명하고 공감대를 형성하기보다, 핵심 간부의 일탈 사례가 농협법 개정의 근거로 부각되면서 입법의 당위성이 상당 부분 훼손됐다고 보고 있다.”