괴물(‘위성정당’) 없는 2028년 총선 가능할까?

22대 국회가 개원했습니다. 유권자의 소중한 한 표, 한 표를 읍소하며 당선된 300명의 국회의원이 과연 유권자를 위해 제대로 일하는지 지켜보고 감시해야 할 때입니다. 이들이 어떤 일을 하는지, 어떤 일을 해야 하는데 안하는지에 따라 우리의 삶이 달라지니까요. 참여연대 의정감시센터는 칼럼을 통해 유권자의 시각에서 22대 국회와 정치를 비평합니다. 무엇보다 ‘중’요한 건 ‘꺾’이지 않는 ‘정’치개혁이니까요.

10월 12일 vs. 11월 9일

11월 9일, 2028년 4월 12일 제23대 총선의 지역구를 그릴 국회의원 선거구획정위원회(획정위)가 중앙선거관리위원회 관악청사에서 첫 회의를 열었다. 공직선거법 제24조는 획정위를 ‘선거일 전 18개월부터’ 설치·운영하도록 정하고 있다. 10월 12일이다. 국회 행정안전위원회가 위원 9명을 의결한 날이 10월 26일이었으니, 첫 회의는 그보다 4주 뒤에 열린 셈이다.

남은 법정 시한은 둘이다. 획정위는 2027년 3월 12일까지 획정안을 국회의장에게 내야 하고, 국회는 2027년 4월 12일까지 지역구를 확정해야 한다. 그런데 지역구를 몇 개로 할지, 비례대표를 몇 석 두고 어떻게 나눌지가 정해져야 선거구를 그릴 수 있다. 9월 용혜인 성평등가족부 장관 후보자 사퇴로 위성정당 논란이 다시 불거졌을 때 국민의힘은 준연동형 비례대표제 폐지를 주장했고 더불어민주당은 유보적이었다. 언론은 선거제도 개편의 윤곽이 ‘이르면 내년 하반기’에 나올 것으로 전망했다. 내년 하반기라면 이미 법정 시한을 넘긴 뒤다. 익숙한 풍경이다.

570 vs. 30

570. 2017년 참여연대, 민변, 경실련, 한국여성단체연합, 민주노총, 한국노총, 비례민주주의연대 등이 선거제도 개혁을 위해 꾸린 ‘정치개혁공동행동’에 이름을 올린 단체가 570여 곳이다. 이들은 2018년 10월 11일 세종문화회관 계단에서 ‘연내 선거제도 개혁 촉구 범국민행동’을 선포했고, 11월 22일에는 원내외 7개 정당과 함께 여의도 거리에서 서명을 받았다.

12월 15일에는 국회 앞에서 ‘여의도 불꽃집회’를 열었다. 2019년에도 2월부터 국회의원 전원에게 입장을 묻는 조사를 벌였고, 국회 정치개혁특별위원회가 멈출 때마다 기자회견을 했으며, 11월 23일 두 번째 불꽃집회를 열고 12월 2일부터는 국회 앞 농성에 들어갔다.

30. 그렇게 해서 2019년 12월 27일 국회를 통과한 선거법이 연동을 허락한 의석수다. 비례대표 47석 가운데 30석에만, 그것도 연동률 50%로 적용하는 세계 유례가 없는 희한한 제도였다. 2024년 다시 꾸려진 정치개혁공동행동은 이 법을 두고 “후퇴에 후퇴를 거듭한” 결과였다고 평했다.

19+17, 18+14

그 30석마저 지켜지지 않았다. 2020년 2월 5일 자유한국당은 미래한국당을 창당했다. 황교안 대표는 이를 “정당한 응전”이라고 했다. 이 사태를 “코미디 같은 정치 현실”이라고 비판했던 더불어민주당은, 한 달 뒤 위성정당 창당의 건을 당원 투표에 부쳤다. 권리당원 78만 9,868명 중 24만 1,559명이 투표해 74.1%가 찬성했다. 미래한국당 19석, 더불어시민당 17석. 비례대표 47석 가운데 36석을 두 당의 위성정당이 차지했다.

2024년에는 사과가 먼저 나왔다. 2월 5일 이재명 대표는 광주에서 준연동형 유지와 ‘통합형 비례정당’ 추진을 밝히며 세 번 고개를 숙였고, 그 정당을 “절반은 위성정당, 절반은 연합플랫폼”이라고 설명했다. 병립형 회귀를 주장하던 국민의힘도 국민의미래를 만들었다. 국민의미래 18석, 더불어민주연합 14석. 46석 가운데 32석이었다. 한쪽은 응전이라 했고 다른 쪽은 불가피한 대응이라 했다. 서로가 서로의 알리바이였다.

더 아픈 것은 2019년 선거제도 개혁을 위해 함께 싸웠던 연대의 분열이다. 2020년 정의당은 3월 8일 전국위원회에서 만장일치로 불참을 결정했다. 녹색당과 미래당은 논란 끝에 참여를 결정했지만, 민주당이 3월 17일 다른 플랫폼인 ‘시민을 위하여’와 협약을 맺으면서 배제됐다. 시민사회 원로들이 주로 참여했던 ‘정치개혁연합’도 그렇게 밀려났다.

2024년 녹색정의당은 2월 17일 다시 만장일치로 불참을 택했고 원내에서 사라졌다. 진보당과 새진보연합은 참여해 의석을 얻었다. 누구의 선택이 옳았는지를 따지려는 게 아니다. 반칙이 허용된 경기장에서는 원칙을 지킨 쪽이 퇴장하고, 남은 쪽은 큰 정당에 기대야 한다는 것이다.

49, 64, 37, 47, 44, 42, 39, 41

위성정당만의 문제가 아니다. 민주화 이후 선거의 규칙은 번번이 선거를 코앞에 두고서야 정해졌다. 숫자는 선거일까지 남은 날이다.

• 13대 총선. 소선거구제 선거법은 1988년 3월 8일 새벽 여당 단독으로 처리됐다. 선거 49일 전이었다.
• 15대 총선. 1995년 12월 27일 헌법재판소가 선거구 구역표에 위헌 결정을 내린 뒤 1996년 1월 27일에야 다시 획정했다. 75일 전이었다.
• 16대 총선. 2000년 2월 9일 새벽, 64일 전에 선거법이 통과됐다.
• 헌법재판소가 2001년 7월 19일 1인 1표로 비례대표를 배분하는 방식에 위헌 결정을 내렸지만, 국회가 1인 2표제를 도입한 것은 2004년 3월 9일, 17대 총선 37일 전이었다. 위헌 결정 뒤 2년 8개월 가까이 미룬 것이다.

그 뒤로도 같았다.

• 18대 2008년 2월 22일(47일 전), 19대 2012년 2월 27일(44일 전), 20대 2016년 3월 2일(42일 전).
• 20대 때는 그해 1월 1일부터 62일 동안 대한민국에 법적으로 유효한 국회의원 선거구가 없었다. 헌법재판소 인구편차 헌법 불합치 판결로 당시 선거구가 모두 재획정되어야 했지만, 국회가 기한을 지키지 못했기 때문이다.
• 21대는 선거제도를 2019년 12월 27일(110일 전)에, 선거구를 2020년 3월 7일 새벽(39일 전)에 정했다.
• 22대는 선거제도 방침이 2024년 2월 5일(65일 전)에야 나왔고, 선거구는 2월 29일(41일 전)에 확정됐다. 그날 두 당은 지역구 하나를 지키려고 비례대표 1석을 줄였다.

예비후보자 등록은 선거일 120일 전에 시작된다. 그러니 매번 도전자들은 자기 선거구가 어디인지 모르는 채 명함을 돌리는 일을 반복했다. 현역 의원은 상대적으로 잃을 것이 적다. 피해는 이름을 알려야 하는 신인, 그리고 누가 내 후보인지, 내 표가 어떻게 의석이 되는지 미리 알 권리가 있는 유권자에게 돌아갔다.

차라리 국민이 직접 결정하자

이대로 가면 2028년에도 같은 일이 벌어질 가능성이 높다. 두 당은 2027년 내내 입장을 정하지 못하다가 2028년 초 어느 날 밤 둘만의 합의로 규칙을 정하고, 국민들은 그 모양을 두 손 놓고 또 지켜봐야 하지 않을까 싶다.

그럴 바엔 국민들이 직접 선거제도를 결정하면 되지 않을까? 선수가 경기 직전에 규칙을 정하는 일을 서른 해 넘게 반복했다면, 규칙을 정할 권한을 선수에게서 떼어 놓는 것이 상식이다. 국회는 2023년 5월 시민 500명이 참여한 선거제도 공론조사를 했다. 숙의를 거치자, 비례대표를 늘려야 한다는 의견이 27%에서 70%로 늘었다. 국회는 그 결과를 듣기만 했고, 아홉 달 뒤 비례대표 의석을 1석 더 줄여 버렸다. 묻기만 하고 따르지 않아도 되는 절차로는 부족하다는 뜻이다.

물론 쉬운 길은 아니다. 헌법 제72조는 대통령이 ‘외교·국방·통일 기타 국가안위에 관한 중요정책’을 국민투표에 부칠 수 있다고 정하고 있어, 선거제도가 그 대상인지를 두고 해석이 갈릴 수 있다. 하지만 방법을 찾아볼 수는 있다. 예컨대 국회가 ‘국민투표 결과에 따라 입법한다’라고 먼저 결의하고 대통령에게 부의를 요청하는 것이다. 지난 3월 국민투표법이 전면 개정되어 사전투표와 재외투표의 틀도 갖춰졌다. 따져볼 것은 많지만 검토조차 못 할 일은 아니다.

다른 나라 사례도 있다

선거제도를 국민투표로 정한 나라들이 있다. 뉴질랜드는 1986년 왕립위원회가 혼합형 비례대표제(MMP)를 권고했지만, 정치권은 내켜 하지 않았다. 1992년 9월 자문 성격의 국민투표에서 투표자의 84.7%가 제도 변경을, 70.5%가 연동형 비례대표제를 택했다.

1993년 11월 총선과 함께 치른 구속력 있는 국민투표에서 53.9%가 다시 연동형 비례대표제를 선택했고, 1996년 첫 선거가 치러졌다. 2011년 다시 물었을 때도 57.8%가 제도의 유지를 선택했다. 이탈리아는 방향이 반대였지만 방식은 같았다. 1993년 4월 국민투표에서 투표율 77%, 찬성 82.7%로 상원 비례대표제 조항이 폐지됐고, 의회는 넉 달 뒤 새 선거법을 만들었다.

국민투표를 했지만, 제도 변경에 실패한 곳도 있다. 영국은 2011년 5월 선호투표제(AV) 도입을 물었지만 67.9%가 반대했고, 투표율은 42.2%였다. 연립정부 협상의 타협으로 나온 안이었다. 자유민주당이 원했던 것은 비례대표제였고, 보수당은 제도 변경 자체에 반대했다. 이탈리아도 1999년에는 91.5%가 찬성했지만, 투표율이 49.6%로 정족수 50%에 못 미쳐 무효가 됐다.

성패를 가른 것은 세 가지로 보인다.

첫째, 누가 안을 만들었는가. 왕립위원회나 시민의회처럼 정당에서 독립된 기구가 만든 안은 힘이 있었고, 정당 간 타협의 산물은 외면받았다.

둘째, 결과의 효력과 문턱을 미리 법으로 정했는가. 사후에 ‘투표율이 낮았다’라며 뒤집을 여지를 남긴 곳에서 국민투표는 불신만 남겼다.

셋째, 충분히 알리고 토론할 시간이 있었는가.

국민이 선거제도를 결정하려면

첫째, 국회는 늦어도 내년 초까지 정당에서 독립된(가칭) ‘선거제도 시민공론화위원회’를 구성해야 한다. 2023년 공론조사의 경험이 있다. 이번에는 시민대표단이 복수의 안을 만들 권한까지 가져야 한다.

둘째, 국회는 그 안을 국민투표에 부치고 결과에 따라 입법한다고 미리 결의해야 한다. 효력 요건도 그때 함께 정해야 한다.

셋째, 획정위는 어떤 안이 선택되든 곧바로 선거구를 확정할 수 있도록 준비해야 한다.

국회 제1당이자 집권당인 더불어민주당은 2022년 2월 27일 의원총회에서 위성정당 방지와 연동형 비례대표제 등을 당론으로 채택했던 적이 있다. 지금은 어떤가? 입장을 내놓아야 한다. 국민의힘도 준연동형 폐지만 외칠 일이 아니다. 병립형으로 돌아가자는 안이 그렇게 옳다면 국민 앞에 내놓고 선택받으면 된다.

570여 개 단체가 2018년과 2019년 두 해에 걸쳐 거리에서 얻어낸 것이 30석이었고, 그 30석이 두 번의 위성정당으로 돌아왔다. 2028년에 또 보지 않으려면, 이번에는 두 당이 정한 규칙을 고쳐 달라고 요구할 게 아니라 규칙을 정할 권한을 가져와야 하지 않을까?