용산 정비창 개발, 그곳엔 ‘어떤’ 업무지구가 필요할까?

국내 금융 중심지, 여의도

여의도 동편에는 국내 굴지의 금융회사들이 즐비하다. 매출 기준 국내 500대 기업 중 증권사는 21곳인데 그 중 16개가 여의도에 본사를 두고 있고, 아이엠(iM)증권도 서류상 본사는 부산에 있지만 실질적인 영업 및 운영 거점은 서울 여의도 사무소라 할 수 있다. (기업데이터연구소 CEO스코어의 조사결과)

광장을 가운데 놓고 서여의도는 국회와 방송국을 중심으로 B2G 산업 생태계가 형성되어 있다면, 동여의도는 이렇게 금융의 중심지로 자리매김하고 있다. 과거에 많은 진흥 정책이 있었던 덕분이다. 한반도에 최초의 비행장이 생긴 곳이지만 초지나 다름 없던 여의도는 1968년에는 서울시가 ‘이동 시청’까지 설치해서 제방을 만들고 시가지를 조성했다.  재무부장관이 ‘추천’하여 증권협회가 서울시로부터 8,873평의 땅을 매입한 것이 1974년이고 1979년에 15층의 증권거래소 건물이 준공되며(손정목, 서울 도시계획 이야기 2권) 지금 여의도의 씨앗이 뿌려졌다.  

하지만 서울시는 아직 배가 고프다. 2023년 서울시는 여의도를 ‘세계 5위권 금융중심지’로 키우겠다며, 권장업종 활성화 방안과 권장업종 기업·시설 관리 방안, 지구단위계획과의 연계 방안 등을 담은 종합계획인 ‘여의도 금융특정개발진흥지구 진흥계획’을 승인했다. 최근에도 일대를 국제 디지털금융중심지로 육성하기 위해 여러가지 방안을 내 놓고 있는데, 그 중 건축 규제완화도 눈에 띈다. 앞으로 동여의도에서는 최대 용적률 1600%, 350ｍ 이상 초고층 오피스 건축이 허용된다. 

외국계 금융사들은 여의도 말고 다른 곳을 선호한다?

그런데 여의도를 ‘세계5위권 금융중심지’로 만들겠다는 서울시의 노력에도 불구하고, 외국계 금융사들은 여의도로 옮겨 올 기미를 보이지 않고 있다. 소시에떼 제네랄, 골드만삭스, JP모건, 시티은행, 크레디 아그리콜 등은 대체로 광화문 주변에 자리잡고 있다. 이유가 무엇일까?  기본적으로는 주요 고객이 국내 금융사와 다르기 때문이라고 한다. 외국계 금융사의 주요 고객인 대기업과 대한상공회의소, 각국 대사관 등은 여의도가 아니라 광화문 쪽에 있다.

이에 대해 ‘도시전설’이나 ‘야사’ 수준의 설명이 하나 더 있는데 그럴듯 하다.

외국계 금융회사들이 광화문에 있는 이유는, 미국 대사관 때문이라는 것이다. 한반도 유사시에 안전하게 탈출 하기 위해서는 미국 대사관까지 뛰어갈 수 있는 거리에 있어야 한다는 것이다. 설마 싶다가도, 그럴 법도 하다는 생각도 든다.  

그 미국 대사관이 이사를 간다. 어디로 가냐면, 용산으로 간다. 2021년 서울시는 미 대사관이 용산공원 북편(옛 캠프 코이너 자리)으로 이전한다고 발표했고, 대사관 측은 2024년 1월부터 토양오염 정화작업 및 환경영향평가 등 청사 건립을 위한 사전 절차를 진행하고 있다.(관련기사) 

그렇다면 이제 광화문에 있는 외국계 금융사들도 용산으로 함께 옮겨가야 할까?

용산정비창과 용산역 일대 개발의 의미와 방향은?

이 와중에, 용산 정비창 자리를 ‘용산국제업무지구’로 만들겠다는 서울시의 계획은 야심차다. 최대 용적률 1,700%에 높이 100층 내외 랜드마크가 들어선다지 않나, 컴팩트 시티로 만들어서 충분한 녹지와 함께 외국인학교 등 교육시설과 주거, 의료 시설도 갖춘 ‘입체복합수직도시’를 만들겠다고 한다. 내일(11.27)은 화려한 기공식도열린다. 5,000석 규모 좌석에서 1부 기공식에 이어 2부에서는 K-POP 가수 축하 공연도 있다고 한다.

용산정비창 자리에 국제업무지구를 조성하겠다는 서울시의 계획이, 용산으로 이사가는 미국대사관으로의 유사시 외국계 금융회사들의 대피를 위한 편의를 봐주겠다는 의도에서 비롯된 것인지 나는 모른다. 하지만 서울시의 주장대로, 그곳이 주택으로만 채워져서는 안된다는 점에는 동의할 수 있다. 그곳엔 업무지구가 필요하다.

많은 이들은 서울의 주택문제 해결을 위해 그곳을 주로 주택으로 채워 2만호를 공급하자고 하는데, 나는 주택은 몇 천호 밖에 공급하지 못하더라도 그곳에 업무지구가 필요하다고 생각한다. 그러나 이는 공공토지를 민간에게 더 비싸게 팔아먹기 위해서가 아니다. 

용산역은 국가적으로도 중요한 역이다. 현재 철도 호남선과 강릉선, 수도권을 십자로 관통하는 경의중앙선과 1호선이 지나고 전철 4호선도 연계된 곳이다. 5개의 노선이 지나는 퀸터플(quintuple) 역세권인 셈이다. 한강과 용산공원도 인근에 있다. 그리하여 용산정비창은 여느 지하철 역의 역세권과는 다른 곳이며, 다른 곳이 되어야 한다. 

서울에 주택을 늘리겠다는 차원을 넘어, 전국적 관점에서, 심지어 (향후 중국과 러시아와의 철도 연결도 염두에 둔) 동북아의 관점에서도 바라보고  접근해야 할 역세권이다. 여기를 공공주택으로만 채우는 것은 너무 공공성을 ‘주택’에 가두는 생각이다. 업무지구도, 가 아니라 업무지구가, 반드시 필요하다. 주택보다 많이 필요할 수도 있다. 그런데 어떤 업무지구가 들어서면 좋을까?

용산 업무지구의 정체성과 컨텐츠, 그리고 개발 방식

 ‘하늘에서 보는 조감도가 아닌 땅에서 보는 시민의 눈높이’에서, 용산이라는 땅의 장소성과 역사성, 전국철도와 수도권 광역전철 2개에 4호선도 오는 용산역의 ‘전 국토’차원의 위상 등을 고려하면, 다음과 같은 기능이 우선 배치되면 좋겠다. 사회통합과 균형발전, 기후위기 대응을 위한 시설들이다.

우선 과거의 각종 군대 관련 제품의 도소매상이나 단체들의 사무실은 각종 평화 내지는 군인 복지를 위한 업무 시설로 대체 또는 흡수되면 좋겠다. 고령사회의 세대 공존을 위한 지원 업무, 이주민들과 난민들의 정착을 위한 중단기 거주 시설과 이들을 위한 지원 업무 등도 주요 프로그램이 되면 좋겠다. 난민을 포함한 이주체류민(expat) 정착 지원 업무는 전국에서 철도나 광역전철을 타고 오는, 직종과 소득을 불문한 전국 각 지역의 다양한 귀촌 인구나 이주노동자들이 찾아오기에도 좋은 용산역에 자리할 만 하다. 특히 개인적으로는 점점 늘어나고 있는 우리나라의 외국인 세입자들을 위한 상담소가 있었으면 한다. 

물론 이런 시설들만 넣자는 것은 아니다. 전체 대상지의 면적에 비하면 위의 시설들이 차지할 면적은 초라할 지 모른다. 그러나 점점 우리나라에 장단기로 체류하는 외국인들이 많아지는 상황에서,  이들이 모두 고연봉에 사택을 제공받는 임원급도 아닌 마당에, 위와 같은 시설들은 선제적으로 마련하고 과장해서라도 홍보할 만 하지 않을까?

그 이후엔 서울시가 바라는 금융이나 교육, 의료 모두 좋다. 그러나 그런 것은 부수적인 측면일 것이다. 금융은 서울시도 여의도를 세계 5대 금융중심지로 만들겠다고 했고, 교육이나 의료는 업무 지원존(zone)에 넣겠다고 하지 않았나. 

이름으로는 ‘국제평화업무지구’가 어떨까. (아마 미국대사관 측도 매우 좋아하지 않을까?) 이는 냉전과 집중 개발 중심의 관점을 벗어난 새로운 패러다임을 위한 명분과 실익에도 부합한다. 이러한 업무지구는 공공주택 주민들에게는 직주근접의 일자리를 제공할 수도 있다. 기존 도심에 들어가기 어려웠던 사회통합을 위한 시설도 대규모 신규개발에 처음부터 같이 포함되어야 할 것이다. 

개발 방식도 중요하다. 서울시는 뉴욕의 허드슨 야드(Hudson Yards)의 부럽지 않는 도시개발 사례로 만들겠다고 하는데, 좋다. 허드슨 야드처럼, 토지임대부 방식으로 하자. 

토지임대부 분양주택의 경우는 (담보력은 토지지분에서 나오기에) 입주자가 구입자금 대출을 받을 수 없고, 토지주와 건물주가 달라서 전세보증보험도 가입하지 못하는 문제들을 해결해야 하지만, 업무용지에 대형 빌딩은 이야기가 다르다. 거대 기업들이나 자산운용사 등 전문 법인들이 짓고 운영할 오피스 건물들은 토지임대부로 건설하고 운영하지 못할 이유가 없다. 

세운4구역처럼 특정 업체 배불리기용이라는 비판이나, 공공자산을 헐값에 민간에게 넘긴다는 오해도 불식시킬 방법이다. 디벨로퍼들 입장에서는 초기 자금 조달의 부담도 확 줄어든다. 토지주인 코레일이나 SH입장에서는 당장 목돈 못 만지는게 아쉬울 수도 있는데, 어차피 공공기관이다. 당장 목돈 받지 않아도 안 망한다. 앞으로 알토란같이 토지임대료 받는게 더 이익일 것이다.

토양오염문제부터 해결해라

‘하늘에서 보는 조감도가 아닌 땅에서 보는 시민의 눈높이’의 관점에서 접근하라는 앞서의 금언은, 용산 정비창의 경우 남다르게 와 닿는다. ‘땅’이 문제라서다. 토양오염 정화가 제대로 되고 있는지 몹시 걱정이 되기 때문이다. 

일반적으로도 철도 정비창 및 철도시설 부지의 토양오염 문제는 심각하다. 많은 연구들은 폐콘크리트, 폐목재 등의 건설폐기물, 폐주물사, 소각재 등이 부지 전반에 걸쳐 매립되어 있고, 중금속 오염도 심하다는 것을 지적하고 있다(표1).

저자, 제목	주요내용	대상지
손우화&이승호 (2012)철도 정비창의 폐기물과 혼합된 중금속 오염토 분리에 관한 연구. 한국지반환경공학회 논문집, 13(12), 59-66.	환경관리공단 2002 토양오염 정밀 조사, 한국농어촌공사 2009 토양오염 정밀 조사, 환경관리공단 2007 폐기물관리대책 등을 토대로 철도정비창엔 “폐콘크리트, 폐목재 등의 건설폐기물, 폐주물사, 소각재 등이 부지 전반에 걸쳐 매립되어 있어 일반토양 오염과 다른 양상을 보이고 있었다. 따라서 일반적인 중금속정화기술로는 오염원이 감소하지 않아 혼합된 폐기물 중에 자성을 띠는 성분을 자력선별을 적용하여 실험”	밝히지 않음
어성욱&이태규 (2009)철도 차량기지의 토양오염 실태 조사. 한국철도학회논문집, 12(5), 788-792	“차량기지 등의 철도 시설물 지역에서 일반폐기물 및 산업 폐기물의 매립으로 인해 TPH 항목의 유류오염이 발견되었으며 카드뮴, 납 등의 중금속이 검출, 부지 내부의 지하수로부터 유독성 발암물질인 TCE성분도 발견.기지 내 선로와 분기기에 대한 조사에서는 분기기 하부에서 유류오염물질이 관측”“토양환경보전법 제정 이전의 부적절한 폐기물 관리 실태 발견”	00 철도 차량기지
환경부 (2001) 철도차량 정비창 토양오염기준 초과 (보도자료)	서울, 부산의 일부 부지에서 중금속인 구리와 납이 토양오염우려기준 초과, 구리의 경우 최고 6배까지 초과 (용산 차량정비창, 부산진구 차량정비창 등)차량 도색작업과 윤활유 교환 작업이 원인	서울, 부산, 대전 등 3곳 명시
한국환경정책평가연구원(2015), 도로 및 철도사업의 토양분야 환경영향평가 사례연구	철도용지에서 카드뮴, 비소, 납, TPH등이 연도별 증가 추세

표1. 철도 정비창의 토양오염 관련된 연구들

한국에서 토양 오염문제에 대한 법적 관리 체계가 제도적으로 도입된 것은 토양환경보전법이 시행된 1996년부터로, 불과 29년 전이다. 용산정비창 부지는 그 전부터도 한 세기 가량 철도 정비창으로 쓰인 곳이다(1905년 일제의 ‘용산공작반’ 설치). 한국전쟁 중인 1950년 7월 16일에는 대폭격으로 정비창 일대가 폐허가 되기도 했다. 토양오염 실태와 정화사업의 경과에 대해 투명하게 공개해야 할 이유다.

그런데 용산 정비창 부지의 토양오염 문제와 정화사업의 추이에 대해서는 언론도 큰 관심을 보이진 않고 있다. 몇몇 보도들이 발주 방식이나 더딘 진행 문제를 일차적으로 지적하였을 뿐인데, 그나마도 손에 꼽는다. 토양오염의 실제 현황이나 이후 대지 활용을 위한 대책에 대한 심층 분석은 찾기 어렵다. ‘e대한경제’는 2021년까지의  더딘 공정율과 이후의 대책없음, 참여 업체간 갈등 상황을 지적하고 있다(표2). 준공예정일인 2022.5까지 완공이 어려울 것이라는 예측이었다. 

그래서 2022년 5월에 어찌되었는지 궁금하기 짝이 없는데, 그 이후엔 언론의 별다른 보도가 없었다. 필자도 다른 일에 치여, 국회의원 등을 통해 자료요청을 해가며 이 문제를 더 파볼 생각은 하지 못했다. 이번에 기공식 소식을 듣고, ‘토양오염 정화가 끝났나? 뉴스가 있을 법 한데?’ 하면서 검색해보니,  2024년에 와서야 보도가 하나 있었다([기차수첩] 코레일, 용산 학교 건립 추진 전 토양정화 철저히 해야).

이 보도에서는 매우 심각하고 중요한 이야기가 나온다. (여태 별로 이슈가 되지 않았다는 것이 신기할 정도다. 나만 몰랐나?) 2024년 6월 코레일 이사회에서 ‘대상지에서 오염토, 매립폐기물이 추가 발견되어 정화사업량을 늘려야 하고, 사업기간을 오는 2026년 8월까지 연장하기로 결정’했다는 것이다. 애초 정화계획서상 오염토량은 6만2084㎡이었는데, 최근까지 정화 완료된 오염토량은 10만4255㎡ 규모라고 한다. 계획보다 오염토량이  68% 늘어난 것이다. 이 기사에서는 남은 정화대상 토양이 얼마나 되는지는 안 나왔지만, 앞으로도 (당초 예상보다) 증가할 가능성이 높다고 내다보았다. 

뉴스드림 기사에 따르면, 코레일 측에서는 추가 비용 발생시 이를 사업 시행자 부담으로 하자는 의견인데, 이는 그동안의 비용도 부담이었고, 앞으로는 더 부담지기 싫다는 뜻으로 보인다. 코레일 차원에서야 합리적인 의견일지도 모른다. 문제는, 지금 기공식을 할 때냐는 거다. 

그러니까 토양오염정화를 2026년 8월까지 하기로 했는데, 그리고 향후 정화 비용은 누가 부담할지도 모르는데, 2025년  11월27일에 가수들을 불러서 화려한 축제와 같은 국제업무지구 기공식을 연다고? 지금 서울의 주택 공급이 부족하다는 여론에 떠밀려 일단 뭐라도 개발하고 싶은 우국충정은 이해를 하지만,  국토부와 서울시, 코레일과 SH는 무슨 생각일까?

김칫국 마시기 전에 떡에 든 독부터 제거해야

토양오염 정화작업이라는게 그냥 차량 세차하듯 하는 게 아니다. 오염물질이 다시 지상과 공중으로 방출되어 2차 3차 피해를 일으키지 않도록 에너지와 자원을 많이 투입해서 조심스럽게 해야 하는 공정이다. 오히려 오염 정화 과정에서 또 다른 오염 및 지나친 탄소 배출이나 에너지의 낭비가 있을 경우는, 차라리 오염토 반출을 멈추고 차폐막을 씌우고 오염물 반출을 중지하는 것이 해외의 사례다. 

그렇게 차폐막을 씌워도, 오염의 정도에 따라 용도를 달리 정하게 된다. 심하면 주거용이나 업무용 등 사람이 장시간 머무르는 용도로는 못 쓰고, 주차장이나 공원 등 사람들이 아주 잠시 동안만 체류하는 공간으로 활용해야한다. 주변 입지 조건이 좋은 곳이어도 할 수 없다. 아무리 고급 주택의 고급 화장실이라고 해도 변기에 상을 차리고 밥을 먹을 순 없지 않는가. 

그리하여 지금 우리는 용산 정비창 부지를 공공주택으로 지을 건지, 국제업무지구로 지을 건지, 평화업무지구로 지을 건지, 용적률을 1,000%로 할 건지 1,700%로 할 건지, 장미빛 환상에 젖어 있을 때가 아니다. 

한편, 기공식 당일 12:30에는 용산정비창 공대위가 주최하는 ‘공공부지 매각하는 용산국제업무지구 개발 반대 기자회견’이 예정되어 있다. 정부의 공공자산 매각 중단의 결정에도 불구하고 민간 매각을 기정사실화하려는 움직임에 제동을 거는 것은 마땅하다. 그러나 토양오염 문제를 해결하지 못한다면, 공공이 보유하더라도 문제는 계속 안에서 곪아들어갈 것이다. 

즉 오염토로 뒤범벅된 땅을 기업에게 떠넘기는 것은 아닌지, 그곳에 살게 될 주민들은 아토피나 호흡기 질환 등에 시달리든 말든 그런 땅에서 살라는 것인지, 철도 정비창과 정화 작업장 주변의 주민들을 중심으로 서울시민들은 오염토 처리 과정에서 피해를 보는 것은 없는지부터 따져봐야하는 것이다. 

현재 오염토는 수도권철도차량정비단 부지, 물류센터 부지, 서울우편집중국 부지, 용산차량사업소 부지 등으로 옮겨서 정화 작업을 하고 있다고 한다. 그런데 그간 이렇게 언론의 관심 밖에 있던 일이 제대로 진행되고 있을지 생각하면 오싹하다. 그 곳에서 오염토를 파헤치고, 옮기고, 옮긴 곳에서 정화하고, 정화하고 배출되는 오염물질들을 다시 처리하는 과정이 지금 어떻게 되고 있는 것일까? 

부디 내가 쓸데 없는 걱정을 하는 것이었으면, 부디 제발, 아무 문제없이 다 잘 진행되고 있는데, 내가 호들갑을 떤 것이었으면 좋겠다. 

📰 참고: 용산정비창 토양오염 정화와 관련된 2022년 이전의 주요 보도

언론사, 날짜, 제목	주요 내용
이코메디어,2021.10.6.[이슈]토양정화는 곧 생존권이 달린 문제	◾ 2018년 토지소유권이 철도공사로 정리된 이후 오염정화사업을 2019년9월부터 시작해서 2022년 5월 마무리 목표대상◾ 부지 면적은 37만9,946m2, 사업비는 약 1,402억 ◾ 부지내에서는 토양세척공법, 부지내 정화가 불가능할 경우 반출하여 ‘열탈착 공법’으로 정화
e대한경제,2021.8.17.준공 9개월 코앞인데..저효율토양정화	◾ 땅속에는 구리ㆍ납ㆍ아연ㆍ카드뮴 같은 중금속과 석유계총탄화수소ㆍ벤젠ㆍ크실렌ㆍ트리클로로에틸렌 같은 기름 성분, 발암물질인 벤조(a)피렌이 잔존, 지하수 일부도 차량의 기름때를 벗겨낼 때 썼던 트리클로로에틸렌에 오염   ◾ 폐기물 처리방식을 놓고 반년 넘게 시간 허비, 토양세척설비는 잦은 고장 ◾ 총 정화 처리량은 61만여㎥, 25t트럭으로 무려 3만8000여대 분량, 1년간 매일 100대 이상 실어날라야 하는 양이지만, 실제론 하루 10대 안팎에 그치는 경우가 많음.  ◾ 준공일(2022년 5월23일)까지 공사를 끝내지 못할 경우엔 거액의 지체상금이 청구될 가능성, 각종 시행착오에 따른 청구서를 누가, 얼마나 부담할 것인지를 놓고 책임공방이 심화할 수밖에 없는 구조.   ◾ 토양정화설비가 제기능을 못한 채 자주 멈춰서자 갈등 발생: “‘토양 굴착→선별→정화→되메우기 또는 외부 반출’의 공정이 톱니바퀴처럼 맞물려 이뤄져야 하나, 핵심 공정인 정화 단계가 멈추고 전체 공정이 셧다운되면서 직접적인 책임이 없는 업체들까지 지체상금을 물어야 하는 처지“ ◾ “정화 공정을 총괄하는 D사 대표는 “오염 수준이 설계기준을 훨씬 뛰어넘는 악성 현장”이라며, “정화공정이 당초 계획보다 2∼3개월 늦어졌지만 시스템 최적화를 위한 과정일 뿐 발주처, 감독기관과 협의해 충분히 풀어갈 수 있을 것”이라고 했다. 반면, 코레일은 공정률과 같은 일반적인 자료조차 공개를 거부한 채 “준공일정에 차질이 없도록 하겠다”는 원론적인 답변만 내놨다.”고 지적
에코미디어,2019.7.26.용산역세권 개발부지 토양 정화용역…발주방식 놓고 시끌	◾ 2012년 중단된 토양정화사업을 행정명령기한(2022.1.31.)내에 완료하기 위해 ‘오염 토양 및 지하수 정화용역’ 발주 ◾ 기본설계를 거치지 않고 설계와 토양정화를 동시에 친행하는 방식이고 단일공구로 추진하는 것은 문제라고 지적 ◾ 장항제련소의 경우 3개 공구로 분할하고 다양한 토양세척 공법 적용
조선일보, 2009.11.13.‘용산역 폐기물’ 7년전 알고도 방치	◾ <서울철도차량정비창에 대한 토양오염 정밀조사(2002)> 문건 분석결과,  총 23만6517㎥ 규모의 산업·건설폐기물이 불법 매립 ◾ 폐콘크리트 등 건축폐기물 및 혼합 쓰레기가 18만3761㎥, 폐주물사(주물 형틀을 만드는 데 쓰인 뒤 폐기되는 모래류) 3만5315㎥, 폐석고 1만7451㎥ 등으로 서울철도차량정비창 부지의 82.2%(15만5000㎡) 땅에 0.5~5m 깊이로 매립

표2. 용산 정비창 토양오염과 관련된 2022년 이전의 주요 보도