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2009년 6월, 이명박 정권을 비판한 교사들은 정말 유죄였나

지난 2009년 6월 18일 전교조는 무려 1만 6,171명의 교사 명의로 대규모 시국선언을 발표했다. 5월 23일 노 대통령의 급서에 따른 국민의 비탄과 애도 속에 대학교수들과 시민사회단체들의 시국선언이 이어지는 상황이었다. 시국선언일 후에도 참여 의사를 밝힌 교사들이 줄을 서 6월 22일 전교조 기관지에 1만 7,189명의 서명 교사 명단이 올라왔을 만큼 교사의 참여 열기가 뜨거웠다.

시국선언문에서 서명 교사 일동은 이명박 정권의 비민주적 기조와 행태를 강력히 비판하며 국정을 전면 쇄신해서 국민의 신뢰를 회복하라고 강력히 촉구했다.

6.18 교사 시국선언

1. 정부는 공권력의 남용에 대해 국민 앞에 사과하고 국정을 쇄신하라.
1. 헌법에 보장된 언론과 집회와 양심의 자유와 인권을 철저히 보장하라.
1. 특권층 위주의 정책을 중단하고 사회적 약자를 배려하는 정책을 추진하라.
1. 미디어법 등 반민주 악법 강행 중단하고, 한반도 대운하 재추진 의혹 해소하라.
1. 자사고 설립 등 경쟁 만능 학교정책 중단하고, 학교운영의 민주화 보장하라.
1. 빈곤층 학생 지원 교육복지 확대하고, 학생 인권 보장 강화하라.

고발과 기소 그리고 처벌 

교육부는 국가공무원인 교사들이 “공무 외의 일을 위한 집단행위”를 함으로써 국가공무원법을 위반하였다는 이유로 주동자들을 대거 고발한다. 이에 전교조는 그런 방침이 부당하다며 철회를 요구하는 2차 시국선언을 조직한다. 검찰은 기다렸다는 듯 신속하게 수사해서 1차와 2차 시국선언을 모두 국가공무원법 위반 죄목으로 기소했다.

결과적으로 정진후 위원장 등 본부와 지부의 간부 총 93명이 불구속 기소돼 전국의 19개 지방법원에서 형사재판이 진행됐다. 이 사건들은 전주지법과 대전지법을 제외하고 1심 법원 모두에서 유죄판결을 받는다. 고등법원에서는 몽땅 유죄판결이 나와 모두 대법원으로 넘어갔는데, 대전지법 사건만 대법원의 전원합의체로 회부되고, 나머지는 대법원 소부판결로 유죄가 확정된다.

법 판결 재판 판사 법원

유독 대전지법 사건만 대법원의 전원합의체로 넘겨진 이유는 물론 소부에서 반대의견이 나왔기 때문이지만, 1심에서 드물게 무죄가 선고되었으나 2심 법원에서 뒤집힌 사안이라는 점도 영향을 미쳤을 것이다. 대법원 전원합의체로 넘겨진 교사 시국선언 사건은 2012년 4월 19일 유죄로 확정되지만, 놀랍게도 대법관 5인이 소수의견을 남긴다.

  • 대법원 2012. 4. 19. 선고 2010도6388 전원합의체 판결
  • 대법원장: 양승태(재판장) ㅣ 대법관: 박일환, 김능환, 전수안, 안대희, 양창수, 신영철, 민일영, 이인복, 이상훈, 박병대, 김용덕(주심), 박보영

유·무죄 판단이 8대5로 갈릴 정도면 위법성과 가벌성 판단에서 찬반이 팽팽하다는 뜻이자 규범적 확신이 아니라 다수정서와 관행의 힘으로 처벌이 진행 중이라는 뜻이다. 머지않아 위헌 판단이나 국회입법으로 위헌적 요소를 털어낼 수 있을 것이라는 청신호이기도 하다.

’14년 헌법재판소의 ‘소수의견’ 

헌법재판소의 최근 판결도 이런 예감에 부합한다. 시국선언 사안으로 징계를 받은 교사 몇이 헌법재판소에 헌법소원을 내서 2014년 8월 28일 헌법재판소의 판단이 나온다(헌재 2014.8.28. 2011헌가18, 2011헌바32, 2012헌바185). 이때 이정미 재판관과 김이수 재판관은 공무원법상의 집단행위 금지 조항이 명확성 원칙과 과잉금지 원칙에 위반돼 위헌이라며 소수의견을 낸다.

역사적인 박근혜 탄핵 인용 결정문을 낭독하고, 파면을 선고한 이정미(왼쪽) 전 헌법재판관, 현재('17. 6. 19.) 헌법재판소장으로 지명된 김이수 헌법재판관. '12년 헌법소원 사건에서 두 재판관은 교사의 시국선언을 처벌하는 행위는 헌법에 반한다고 판단했다.

역사적인 박근혜 탄핵 인용 결정문을 낭독하고, 파면을 선고한 이정미(왼쪽) 전 헌법재판관과 현재(’17. 6. 19.) 헌법재판소장으로
지명된 김이수 헌법재판관(오른쪽). ’14년 헌법소원 사건에서 두 재판관은 교사의 시국선언을 처벌하는 공무원법상 ‘집단행위 금지’조항은 1) 명확하지 않고, 2) 그 금지의 범위가 과도해 헌법에 위반한다고 판단했다.

이 헌법소원 사안에서는 형식적인 이유로 각하 의견을 낸 재판관도 셋이나 돼 정확한 합헌/위헌 의견분포를 알긴 어렵다. 다만, 몇 달 앞선 2014년 3 월 27일, 교원의 정당가입 금지조항에 대한 헌법소원 판결에서 재판관 4인의 위헌의견이 붙은 사실이 중요하다. 교사의 정치기본권 제한과 관련해서 처음으로 합헌의견이 한 표 차 다수의견이 된 셈이다.

이명박근혜 정권이 구성한 보수 성향의 대법원과 헌재에서조차 각각 8대5, 5대4로 찬반 의견이 엇비슷하다는 사실은 문재인 정권에서 대법원과 헌재가 중도 및 진보성향으로 교체될 경우 교원과 공무원의 정치기본권 보장이 멀지 않았음을 말해준다.

‘공무 외 집단행위’에 대한 해석 

공무원과 교사의 시민적, 정치적 권리는 공무 수행과 교육의 정치적 중립성을 확보하는 데 필요하다는 통념의 뒷받침을 받아 벌써 반세기 넘게 제한돼왔다. 그동안 대법원과 헌재는 그 위헌 여부를 판단할 기회를 몇 차례씩 가졌다. 당연히 대법원과 헌재도 ‘공무 외의 일을 위한 집단행위’ 금지가 불명확할 뿐 아니라 과잉금지가 된다는 점을 모르지 않았다.

그래서 두 가지 요건을 덧붙여서 ‘공무 외의 일을 위한 집단행위’의 범위를 제한적으로 해석(한정 해석)했다. ‘금지되는 집단행위’는 다음 두 조건(요건)을 충족해야 한다. 즉, 다음 두 조건을 충족해야 금지(=처벌)할 수 있다.

  1. 첫째, 공익에 반하는 목적을 가진 집단행위이어야 하고,
  2. 둘째, 직무 전념 의무에 반하고 공직기강을 저해하는 등 공익에 피해를 주는 집단행위이어야 한다.

‘공무 외 집단행위’를 이렇게 해석하면 명확성의 원칙이나 과잉금지원칙에 위반되지 않는다는 것이 법원의 입장이다. 대전지법도 이러한 한정해석에 힘입어 1) 시국선언의 목적이 정치적 비판으로서 공익에 반하지 않고, 2) 시국선언의 결과로 학생들의 학습권이나 교육행정에 피해가 없었다며 1차와 2차 선언을 모두 무죄 선고했다.

갈림길 선택

반면 2심은 1차와 2차 시국선언 모두에서 공익에 반하는 목적과 직무 기강 저해성을 찾아내며 둘 다 유죄로 판단했다. 2심은 특별히 학생에 대한 교사의 영향력에 주목했다. 학생들은 감수성, 모방성, 수용성이 높아 교사가 학교바깥에서 집단적으로 정치적 의사표시를 해도 영향을 받기 쉽기 때문에 교육의 정치적 중립성을 위해서는 교사의 집단적인 정치표현행위에 대해 규제가 불가피하다는 것이다.

대법원 다수의견은 2심의 판단논거를 그대로 수용했다. 1차 시국선언과 2차 시국선언의 목적과 성격이 다르다며 1차는 유죄, 2차는 무죄로 최종 판단하자는 1인 소수의견도 붙었다. 1차 시국선언에 따른 정부의 강력한 사법처리방침을 비판하며 방침철회를 요구한 2차 시국선언은 교원단체나 동료교사의 정당한 의사표시로서 공익에 반하는 목적이 있는 것으로 보기 어렵다는 것이다. 5인 소수의견은 문언이 명확하지 않고 공익에 반하는 목적이 없으며 직무 전념 의무를 해태하지 않았다는 이유로 1차, 2차 다 무죄라는 취지다.

전교조 시국선언사안의 근본적인 쟁점은 교육의 정치적 중립성을 보장하기 위해 교원의 정치기본권을 특별히 제한해야 하는지, 그렇다면 어느 선까지 제한해야 적정한지에 있다. ‘공무 외 집단행위’ 해석법리는 사실상 공무원과 교원의 시민적, 정치적 권리의 보장한계를 설정하는 통로 역할을 한다. 그 뿐만 아니라 민주시민 양성을 법적 사명으로 삼는 교원의 경우 정치기본권 제약이 과연 바람직한 교육효과를 낼지가 추가적으로 문제된다.

한마디로 공무원과 교원의 시민적, 정치적 기본권 제약(집단행위와 정치활동 금지, 정당가입과 선거운동 금지)은 우리 사회의 가장 큰 인권문제이자 정치문제, 교육문제다. 서구 선진국에서는 이미 오래전부터 보편적 인권보장의 관점에서 해소된 문제들이지만, 우리나라에서는 이번 문재인 정권에서 비로소 극복전망이 보이는 민주주의와 인권의 중대 과제다.

‘돋보인’ 대전지법의 해석 

이번 사안의 3심 재판에서 단연 돋보인 것은 대전지법의 해석이다. 대전지법은 두 가지 대전제에서 출발한다.

첫째, 공무원도 국민의 일원인 이상, 직무의 온전성을 해하지 아니하는 범위 내에서, 정부의 정책 기조에 대한 의견을 밝힐 기본권을 당연히 누린다.

둘째, 공무원의 정치활동을 폭넓게 허용하는 선진국 입법례를 볼 때 공무원의 정치활동을 대단한 악으로 볼 이유가 없다. 그리고 공무원과 교사의 시민적, 정치적 기본권을 신장하는 방향으로 해석하는 편이 헌법의 정신에 부합한다.

둘 다 동의하지 않을 수 없는 출발점이 아닐 수 없다.

1. 시국선언이 공익에 반하였나? 

이제 방향이 잡혔으므로 본격적으로 시국선언이 공익에 반하는지를 검토한다. 대전지법은 정치적 비판과 반대를 민주사회에서 공익에 반하는 목적으로 볼 수 없다고 판단한다. 정치세력 간에 의견이 첨예하게 대립되는 정치적 사안에서 자유롭게 정치적 표현을 허용할 때 결과적으로 어느 한 정치세력을 편들기 쉽다.

만약 정치적 중립성의 이름으로 이런 정치적 표현을 금지하고 처벌하면 겉으로는 중립적인 것 같아도 실제로는 정치적 반대세력의 입에만 재갈을 물리는 탄압행위를 용인하는 것과 다르지 않다. 이렇게 될 경우 국가는 독재와 전제로 흘러 필연적으로 민주주의와 공익이 침해받게 돼 있다.

표현의 자유, 특히 쓴소리의 자유만큼 소중한 공익은 없다. 따라서 교사의 시국선언은 공익에 반하는 목적을 가진 것으로 판단될 수 없다.

표현의 자유

Looking Glass, CC BY SA

2. 시국선언으로 학생의 학습권이 침해되었나? 

그렇다면 시국선언으로 직무전념의무 등 직무 기강에 피해가 오고 학생의 학습권이 침해되었는가? 교사들이 수업시간에 학생들에게 시국선언을 얘기한 것도 아니고, 업무시간을 이용하여 시국선언을 한 것도 아니다. 시국선언으로 학생의 학습권을 침해하지 않았고, 교사의 직무전념의무를 위반하지도 않았다.

교장의 시국선언 참여 자제 권고가 있었지만, 시국선언 참여는 교장의 업무지시권이 미치지 못하는 시민적 권리의 행사 영역이다. 이런 논리전개로 대전지법은 교사 시국선언이 공익에 반하거나 직무전념의무 등 직무 기강을 흔드는 집단행위에 해당하지 않는다고 결론 내리고 무죄를 선고했다. 교사와 공무원의 공무 외 집단행위 중 최소한 정치적 표현행위에 대해서는 자유롭게 인정해야 한다는 법리가 선언된 셈이다.

교사 학생 교실 수업 자연 학교

만약 대전지법의 법리판단이 수용돼 교사나 공무원의 집단적 정치적 표현의 자유가 허용되면 부하나 동료, 상사의 정치적 입장을 알게 될 텐데 정치적 입장이 다른 부하나 동료, 상사와 손발을 맞춰 공무를 원활하게 수행하는 게 가능할까?

대전지법은 공무원은 직무상 명령에 복종할 법적 의무가 있으므로 상사와 부하 간에 정치적 소신이 맞지 않더라도 공무를 원활하게 집행하는 데는 아무런 문제가 없을 것으로 전망한다. 오래전에 공무원과 교원의 정치활동 금지를 거의 모두 해제한 선진국의 경험이 이런 예측을 지지한다.

“정치적 기본권은 교원에게도 보장되어야 한다” 

대전지법의 무죄 논거에 이어 2014년 8월 28일 이정미, 김이수 헌법재판관이 붙인 소수의견에서도 희망의 근거를 찾을 수 있다. 2인 헌재재판관의 소수의견은 위헌의 근거 제시에서 5인 대법관의 소수의견과 일치한다.

첫째, 공무 외의 일을 위한 집단행위를 다수의견처럼 축소 해석해도 여전히 그 의미가 불명확해서 명확성의 원칙에 위반된다. 둘째, 공무원의 직무나 직급, 근무시간 내외를 구분하지 않을 뿐 아니라 표현 행위가 집단으로 행해지기만 하면 헌법 질서의 수호·유지를 위한 정치적 의사 표현까지도 금지하고 있으므로 과잉금지원칙에 위반된다는 것이다.

교사 학생

더 눈에 들어오는 부분은 소수의견이 제시한 교사의 정치활동을 제한하는 정당한 기준이다.

“정치 활동이 제한되는 장소, 대상, 내용은 학교 내에서 학생에 대한 당파적 선전교육과 정치선전, 선거운동에 국한하여야 하고, 그 밖의 정치활동은 정치적 기본권으로서 교원에게도 보장되어야 한다.”

두 재판관의 소수의견이 문재인 정권의 5년 임기 중에 대법원과 헌재의 다수의견이 되고, 입법으로 구체화할 것임을 의심치 않는다. 이렇게 교사와 공무원이 ‘영혼 없는’ 관료를 넘어 당당한 민주시민으로 거듭날 때 비로소 한국의 정당정치와 민주시민 교육이 성큼 발전하게 될 것이다.

2017년 9월 퇴임을 앞둔 양승태 대법원장에 관해서는 여러 평가가 가능할 것입니다. 특히 법원 내 연구모임에 대한 외압이나 법관 블랙리스트 의혹을 계기로 대법원장의 제왕적 인사 권한과 법원행정처에 대한 개혁 논의가 본격화하고 있기도 합니다.

그러나 법관에 대한 가장 기본적인 평가 기준은 바로 ‘판결’입니다. 대법원의 역할은 법과 양심에 따른 올바른 판결로 분쟁을 해결하고, 사회 구성원의 기본권과 민주주의를 지켜나가는 일입니다. 과연 양승태 대법원장은 판결로써 그러한 역할을 다하였는지, ‘양승태 대법원’의 주요 전원합의체 판결을 통해 평가해보고자 합니다.

이번 칼럼을 시작으로 총 7회에 걸쳐 ‘판결비평칼럼-양승태 대법원장 시리즈’를 연재합니다. 이를 바탕으로 양승태 대법원장 시절의 대법원을 평가하고, 향후 새롭게 임명될 대법원장의 요건과 이후 대법원의 역할에 대한 기대를 제시해보려 합니다. (참여연대 사법감시센터)

  1. 2009년 6월, 이명박 정권을 비판한 교사들은 정말 유죄였나 (곽노현) 
  2. 문재인의 탈원전 ‘공론화’ vs. 제주 해군기지 ‘날치기’ (김필성) 

¶ 이번 칼럼의 필자는 곽노현 징검다리교육공동체 이사장입니다.

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