“2036년까지 사라질 석탄화력발전소의 90%는 공기업, 10%는 민간 소유다.
반면 재생에너지는 90%가 민간자본, 특히 해상풍력의 93%는 해외자본과 민간 소유다.
이대로 가면 전력이 민영화된다.”

남태섭(전력연맹 사무처장)

한국전력산업노동조합연맹(전력연맹) 사무처장 남태섭은 슬로우뉴스 인터뷰에서 ‘한국형 오스테드’ 즉 해상풍력 공기업을 세워 석탄발전 폐지 과정에서 일어나는 일자리 감소, 지역경제 침체 문제를 해소하자고 말했다.

왜 중요한가: 탈석탄 과정에 지역경제 타격, 전력 민영화 우려가 높다.

• 정부 11차 전력수급기본계획에 따르면 2036년까지 석탄화력발전소 28기(약 42%)가 폐지된다.
• 최대 7935명이 일자리를 잃을 수 있다는 분석이 있다. 연관업체와 지역 상권 소상공인까지 포함하면 1만7647명 즉 1만8000여 명이 영향을 받는다.
• 충남 등 석탄화력발전이 지역경제에서 차지하는 비중이 큰 곳에선 일자리, 소득 감소 우려가 나온다. 경남에선 2031년 총소득이 현재 대비 85~90% 수준으로 하락할 것이라는 전망이 나왔다.
• 현재 추세 대로면 사실상 ‘전력 민영화’가 일어날 것이라는 우려가 나온다. 폐지되는 석탄화력발전소는 공기업, 늘어나는 재생에너지발전소는 민간기업이 주인이기 때문이다. 남태섭은 재생에너지는 90%가 민간자본, 특히 해상풍력의 93%는 외국자본 소유라고 지적한다.
• 해외에선 ‘전력 재공영화’ 논의가 진행되고 있다. 전기료 급등과 전력대란을 겪은 탓이다. 2002년 이후 전력 70%가 민영화된 미국에선 2024년 정부가 전력 개혁안을 발표했다. 영국에선 에너지 빈곤층이 두 배(전체 가구의 30%)(2022년 기준) 증가했다. 독일에선 대형 에너지 기업들이 시장 지배력으로 이익을 극대화하면서 전기요금이 급등했다.

해법: 폐지될 석탄화력발전소들을 해상풍력 공기업으로 바꾼다.

• 정부 의지로 할 수 있다. 폐지될 석탄화력발전기 중 90%는 한국전력공사(한전) 자회사 5곳이 보유하고 있다. 즉 정부의 공기업이다.
• 모두 해안에 자리잡고 있다. 냉각수 확보와 석탄하역 때문이다.태양광보다 해상풍력이 적합하다. 남태섭은 해상풍력엔 국가 개입, 대규모 자본 투입이 필요해 해외에서도 공기업들이 주도한다고 말한다.
• 해상풍력은 일자리 창출 효과가 높다. 남태섭은 2030년까지 총 87조원의 부가가치 창출과 77만 개 이상의 일자리 창출이 가능할 것이라는 세계 풍력에너지위원회의 전망을 인용한다.
• 전 세계 해상풍력 산업을 주도하는 건 공기업들이다. 오스테드는 덴마크 정부가 50.1%, 에퀴노르는 노르웨이 정부가 67%, 바텐팔은 스웨덴 정부가 100% 보유했다. 중국도 풍력발전 70%를 공기업들(CSOE)가 세웠다.

남태섭 처장 인터뷰 전문.

차기 정부의 ‘에너지’ 정책 준비물

💡 조기대선이다. 창립 2년 동안 전력연맹은 전력 민영화 저지, 정의로운 전환 실현을 주장하며 정책화 활동을 펼쳤다. 6월 3일 대통령선거에 꼭 논의되어야 하는 에너지 정책은?

“이번에 열리는 정책 공간에서 다음 정부 에너지 정책 방향을 어떻게 설정할 것인가. 다차원 방정식으로 문제를 풀어야 한다. 역할을 구분해야 한다. 재생에너지가 늘어야 한다. 거기에 맞춰서 나머지 발전원의 역할, 속도를 정해야 한다.”

💡 구체적으로?

“우선 정부의 에너지 전환, 종합 계획이 필요하다. 현재는 탄소중립 기본계획, 에너지 기본계획, 신재생에너지 기본계획, 전력수급 기본계획 등 너무 많은 정부 계획들이 혼재되어 있다. 혼재된 계획들을 에너지 전환에 포커스를 맞춰서 종합적인 정부계획으로 만들어야 한다. 이 역할을 할 정부 조직으로 기후에너지부 신설이 필요하다. 과거 ‘정보고속도로’(인터넷)를 만들기 위해서 체신부를 정보통신부로 바꿨듯이, 산업통상자원부를 기후에너지부로 바꿔 에너지 정책과 산업 정책을 함께 콘트롤하게 해야 한다.”

💡 석탄화력발전소가 2036년까지 절반 가까이 폐지된다. 그런데 한국전력공사(한전) 구매 전력 중 석탄발전 비중은 33%(2023년 기준)다. 한전의 발전자회사들은 생산 전력 중 40%가량이 석탄으로부터 나온다. 이 상황에서 탄소중립 목표에 따른 사업 전환이 가능할까?

“한전과 발전공기업이 에너지 전환에 투자해야 한다. 그러나 이를 가로막는 구조적 한계가 있다. 정부의 공기업 관리정책과 기형적인 전력산업구조다. 윤석열정부는 공기업 경영평가에서 재무구조 개선지표의 평가배점을 두배로 늘리며 에너지공기업의 신규투자를 가로막았다. 또, 수직분할(발전-송배전-판매)과 수평분할(발전6사 경쟁)로 대표되는 전력산업 구조개편이 20년간 진행되지도, 이전상태로 복귀되지도 못하면서 불안정성이 심화됐다. 발전공기업들은 경영평가의 압박 속에서 해외진출을 경합하고 신재생에너지 등 유사 사업 중복투자를 하면서 단기적 성과 추구에 매몰됐다.”

💡 이러한 구조적 한계를 넘어서기 위해 차기 정부가 해야 할 일은?

“시장주의 정책을 폐기해야 한다. 유럽 일부 국가의 높은 에너지 가격, 에너지 빈곤 증가가 그 증거다. 유럽은 1996년부터 에너지 자유화를 추진했다. 경쟁이 촉진돼 에너지 가격이 낮아질 것으로 기대했지만 5개 대형 에너지 기업들의 시장 지배력이 높아지면서 오히려 전기요금이 높아졌다.”

💡 유럽에선 일시적으로 재생에너지 피크 시간대에는 마이너스 전기료, 즉 전기를 쓰면 오히려 돈을 줄 정도로 재생에너지 가격이 떨어졌다. 그런데도 전기료가 오른 이유는?

“민간자본이 지배하는 대형 에너지 기업들 때문이다. 예를 들어, 이탈리아에서는 발전차액지원제도의 혜택 중 85%가 대규모 생산자에게 돌아갔다. 그런데 이 지원금은 전기 사용자가 부담한다. 이 때문에 재생에너지 가격이 싸져도 사용자가 내는 에너지 요금은 비싸진 것이다.”

💡 전기요금 급등이 왜 문제인가? 한전 적자(204조 원) 문제 때문에 전기료는 원가보다는 높아야 한다는 전문가 의견이 다수다.

“맞다. 그러나 전환비용을 누가 내느냐, 즉 형평성 문제가 생긴다. 유럽 경우 대형 에너지 기업들이 전기요금 책정을 주도하면서 에너지 복지 문제가 생겼다. 에너지 빈곤층도 늘었다. 에너지 전환에 성공하려면 시장보다는 정부의 역할이 필요하다. 실제로 유럽에서 태양광과 풍력 성장을 이끈 것은 경쟁이 아니라 공공정책과 국가지원, 주로 발전차액지원제도(Feed-in-Tariff, FiT) 였다.”

한국 신재생에너지 부문 90% 민간∙외국기업 장악

💡 한국에서도 재생에너지는 민간 중심으로 늘고 있다.

“신재생에너지 부문에서는 이미 90%가 민간기업이다. 특히 해상풍력은 2024년 12월 기준으로 발전사업허가는 설비용량 기준으로 66%가 노르웨이 국영 에너지 기업 에퀴노르, 덴마크 국영기업 오스테드 등 외국기업이 장악했다. 국내기업은 34%이고 이 가운데 공기업 단독은 2%에 불과하다. 발전공기업은 석탄발전소의 92.7%를, 신재생에너지 발전설비의 11.1%를 차지하고 있어 여전히 화력발전 중심 구조다.”

💡 시장주의 국가인 미국은 어떤가. 2021년 텍사스 전력난을 겪었다.

“미국 역시 민영화, 자유화로 공공전력 회사들의 입지가 줄어든 적이 있었다. 하지만 최근엔 다시 재생에너지를 확대하면서 공공 전력 모델을 다시 도입하고 있다. 2002년 이후 전력 70%가 민영화된 후 전기요금이 급등과 전력대란을 겪은 탓이다. 2024년 5월 13일엔 미국 연방에너지규제위원회(FERC)가 전력개혁안 발표하고 그동안 미국의 전력 시스템은 주로 민간기업이 주도해 왔지만 앞으로는 정부가 깊이 개입하겠다는 방침을 밝혔다.”

💡 미국 공공전력의 가격 경쟁력은?

“공공전력의 전기요금은 민간 전력회사에 비해 9% 저렴(2022년 기준)하다. 소비자는 5400만 명, 미국인 18%에 이른다.”

💡 대표적인 회사는?

“뉴욕 전력청(New York Power Authority, NYPA)이다. 미국에서 가장 큰 공공 전력회사로, 비영리 공기업으로 운영한다. 뉴욕주 의회는 2019년에 ‘기후 리더십 및 공동체 보호법’을 제정하면서 2030년까지 재생에너지 발전 비중을 70%, 그리고 2040년까지 100%로 확대하겠다는 야심찬 목표를 의무화했다. 또, 2022년 공공재생에너지건설법을 제정하면서 2030년까지 뉴욕 전력청이 공급하는 모든 전력에너지를 재생에너지로 생산하게 했다.”

왜 해상풍력인가?

💡 하지만 한전은 재생에너지를 거의 투자하지 않는다. 자회사의 석탄화력 부분 폐지 과정에서 최대 7935명이 일자리를 잃을 수 있다는 분석도 있다. 대안은?

“해상풍력 얘기를 안 할 수 없다. 석탄화력발전에서 해상풍력을 통해 정의로운 전환이 가능하다. 한전 자회사들이 자리 잡은 지역경제에도 도움이 된다.”

💡 왜 해상풍력인가. 태양광은?

“개발 운영 형태가 다르다. 재생에너지 절반은 태양광, 절반은 풍력으로 한다고 치면 태양광은 민간이, 풍력 특히 해양풍력은 공기업이 하는 것이 좋다. 태양광은 분산형, 자립형에 맞다. 집집마다 공간마다 개인부터 지역기업, 사회적기업, 협동조합까지 다양한 소유 형태가 가능하다. 해상풍력은 다르다. 어느 정도 수위에 올라가기까지 국가 개입, 대규모 자본 투입이 필요한 대규모 사업이다. 중앙집중형 개발운영 형태로 잡아가야 한다.”

💡 해상풍력 전환으로 얻을 수 있는 효과는?

“정의로운 전환, 지역 녹색 일자리 창출뿐 아니라 새로운 성장동력을 얻을 수 있다. ‘해상풍력 발전을 통한 연안지역 재생방안 연구‘라고 하는 세계 풍력에너지위원회의 2024년 연구결과를 보면 한국의 해상풍력이 2030년까지 창출할 수 있는 부가가치가 87조 원에 이른다. 지역에 77만 개 일자리를 창출할 수도 있다. K(한국형)-오스테드 설립을 통해 대전환시기에 새로운 국가 성장동력을 얻을 수 있다. 덴마크의 에너지 공기업 오스테드가 그랬듯, 한국의 에너지 공기업 역시 해상풍력 생태계를 만드는 마중물 역할을 할 수 있다. 한국에서도 발전공기업인 제주에너지공사가 두산중공업의 블레이드(회전날개)를 쓴 전례가 있다. 두산중공업은 그린수소 생산·저장·활용 실증사업도 함께 실행하고 있다.

💡 덴마크는 어떻게 했는가.

“오스테드는 덴마크의 공기업이다. 정부 지분이 50.1%다. 원래 석탄, 가스로 발전하던 공기업인데 대주주인 정부가 덴마크 앞바다 개발운영권 주면서 재생에너지로 사업 전환을 시켰다. 해상풍력 전문 공기업으로 육성했다. 그 결과 오스테드는 전 세계 해상풍력 시장 4분의 1을 차지하는 글로벌 대기업으로 성장했다. 덴마크 국민이 그 부를 향유하게 됐다.”

💡 어떻게 향유하나? 주식 투자를 통해 배당하나?

“프로젝트를 통해 이익을 배분한다. 한 예가 미들그룬덴 상생 모델이다. 오스테드는 미들그룬덴 풍력 터빈 협동 조합(middelgrunden-windmill-cooperative) 과 미들그룬덴 해상에서 거둔 수익을 나눈다. 이게 가능했던 건 오스테드가 공기업이었기 때문이다. 정부가 해상풍력 육성 목표를 세우고 규모의 경제를 만들었다. 이 프로젝트에서 지역주민은 해상풍력 단지의 75% 지분을 보유한다. ”

💡 덴마크 전력산업처럼 한국 역시 국가주도형이다. 한전도 지역과 상생모델을 만들면 되지 않을까?

“(한국의) 해상풍력은 그렇게 하기 어렵다. 지난 10년 동안 한국은 해상풍력에서 오픈도어형 즉 시장주도형을 선택했다. 운영하려는 누구든 허가만 받으면 다 사업할 수 있게 문을 열었다. 해상풍력 비중을 늘리려 하면 77개 허가권 중 70개를 보유한 외국 자본이 움직여야 한다. 이들은 한전에 전기를 팔겠다고 들어온 해외 기업들이다.”

💡 외국자본이 해상풍력에서 나오는 전력 공급을 주도할 때 문제는?

“한국 정부의 제11차 전력수급기본계획(전기본)에 따르면 재생에너지 발전량이 2023년 기준 49.4테라와트시(TWh)에서 2035년 179.9TWh, 2038년 205.7TWh로 늘어난다. 현재보다 4배 이상 늘어나는 셈이다. 지금 추세대로 재생에너지 발전사업의 민간 비중이 90%를 넘나들게 되면 사실상 전력 민영화가 일어나게 된다. 특히 해상풍력 경우 93%(발전사업허가 기준)가 민간과 외국계 기업이 운영권을 가지고 있다. 전기요금의 중요 결정 요인이 발전원에 있다. 전기요금은 도매판매자한테 받을텐데 바람값 즉 발전원 값을 외국자본에 받을 건가?”

💡 다른 국가는 어떤가?

“전 세계 해상풍력 산업을 주도하는 건 공기업들이다. 오스테드는 덴마크 정부가 50.1%, 에퀴노르는 노르웨이 정부가 67%, 바텐팔은 스웨덴 정부가 100% 보유했다. 중국도 풍력발전 70%를 공기업들(CSOE)이 세웠다.”

한국 정부, 무엇을 준비해야 하는가?

💡 한국 정부는 폐지된 석탄화력발전소 즉 한전 자회사들을 LNG, 수소혼소, 양수발전 등으로 전환할 계획이라고 밝혔다.

“LNG로의 연료 전환은 과도기적으로는 필요하겠지만 장기적인 대안은 되지 못한다. 정부의 탄소 중립 2050 시나리오는 2050년까지 LNG발전소를 0% 수준으로 줄이거나, 남긴다 해도 5% 수준으로 줄일 것으로 전망한다. 한마디로 LNG 발전소도 퇴출되어야 할 화석연료다. 수소 혼소발전은 그린수소(재생에너지로 만든 수소) 확보 문제가 있다. 그러나 국내에서는 아직 그린수소가 생산조차 되지 못하고 있다는 한계가 있다. 기업의 RE100(사용전력 100% 재생에너지)을 충족할 재생에너지도 부족한 상황이다.”

💡 양수발전은 재생에너지 발전으로 나오는 전력의 에너지저장장치(ESS) 역할을 할 수 있을텐데.

“요즘 들어서 양수발전의 필요성이 대두되고 있기는 하다. 하지만 석탄화력발전소를 대체할 수 있는 기저 전원 역할은 하지 못한다. 양수발전은 전력 수요가 낮은 시간대에 잉여 전력을 이용해 하부 댐의 물을 상부 댐으로 끌어올린 후, 수요가 많아질 때 댐의 수문을 열어 전력을 생산한다. 그래서 잉여전력을 저장하는 ESS 역할은 가능하다. 하지만 하루종일 연속적으로 기본적인 전력수요를 담당하는 기저전원의 역할은 불가능하다.”

💡 재생에너지로 전환하는 게 낫다는 뜻인가?

“그렇다. 발전자회사 6개사 가운데 화력발전 5개사의 미래와도 연결되어 있다. 이 5개사를 해상풍력으로 전환해야 한다. 다양한 형태가 가능할 것이다. 해상풍력 전담 공기업 만들거나 발전원별 공기업 만드는 등. 일단 지역과 공론화 과정이 필요하다. 현재 발전자회사들 지역사회와 밀착도가 높다.”

💡 오스테드의 성공비결로 ‘규모의 경제’를 언급했다. 5개사가 뭉치면 그걸 할 수 있을까.

“현재의 5개사 체제는 (해상풍력 발전에) 맞지 않다. 이렇게 나눠져 있어선 오스테드 같은 글로벌 기업과 경쟁이 불가능하다. 자기자본 능력도 안 된다. 펀드 조성 등 대안 논의가 필요하다. 그러다 보니 한전의 프로젝트금융(PF) 능력을 해상풍력으로 가져오자는 얘기도 있다. 해상풍력은 대규모 자본과 기술력 투입이 필요하다. 초기에 시장 형성이 중요하다. 이 역할을 공기업이 담당할 수밖에 없다. 공기업이 해상풍력 산업 생태계의 마중물 역할을 해야 한다. 이 3가지 모두 정부의 의지와 역할이 있어야지만 가능하다.”

💡 한전은 이미 판매와 송전망을 독점하고 있다.

“어차피 발전 부분은 민간과 이미 경쟁시장 상태다. 민간 6개사가 발전량 40%를 차지하고 있다. 오히려 중심에 둬야 할 건 공공성이다. 공공 영역이 더 이상 축소되게 해선 안된다. 판매 관련, 재생에너지의 특성상 소규모의 직접거래는 발생할 수 있다. 남아도는 태양광 전기는 팔아야 한다. 소규모 판매 사업자는 생겨날 수 있다. 하지만 모든 판매시장을 개방하라고 하는 것은 잘못이다. 요금과 공급 안정성을 해치지 않는 상황에서 단계적으로 직접거래를 허용해야 한다.”

💡 석탄화력 대체에 해상풍력이 적합한 이유는?

“석탄화력발전소들은 해안에 있다. 냉각수 확보와 석탄하역 때문이다. 어차피 바닷가에 있으니 해상풍력으로 사업을 대체하기에 좋다. 이미 송배전망도 다 깔려 있다. 부지도 있다. 이걸 해상풍력을 하게 하면 노동자, 지역경제가 함께 자연스럽게 넘어갈 수 있다. 해상풍력 하면서 발전소 부지에 수소사업을 할 수도 있다.”

💡 가장 두려운 상황은?

“에너지 안보가 깨지는 것이 두렵다. 해외 사례도 그렇지만, 민간으로 간 것을 다시 공기업화 하는 건 정말 어렵다. 발전에서 민간사업자 점유율은 23년 동안 20배 가까이 늘었다. 2002년에 2%였던 것이 38%가 됐다. 그런데 에너지 전환 때엔 단기적 손실이 일어날 수 있다. 한 예로 삼척화력발전소가 있다. 이건 이제 가동 시작하려는 민간회사다. 적어도 2055년까지 가동된다. 이걸 조기폐쇄시키려면 보상을 해줘야 한다. 국가예산이 투입되야 하고 고스란히 국민부담이다. 발전공기업은 석탄화력발전 폐지를 유도할 수 있지만 민간기업은 보상 없이 유도할 수 없다. 석탄산업의 종주국인 영국은 2024년 9월에 마지막 석탄화력발전소를 문닫았다. 한국의 발전산업이 과연 기후위기 시대에 살아남을 수 있을까. 전환 속도를 장기적으로 빠르게 하기 위해서라도 전환 과정, 발전소 소유를 어떻게 할 것인가 고민해야 한다. 그에 대한 답을 주는 것이 정부의 역할이다.”