“ILO 조항 탈퇴” 발언의 의미: 노동시장 피라미드를 근심하며

[제네바 오전 8시] 국제노동기구(ILO) 고용정책국장 이상헌 박사와 나누는 노동과 세계 그리고 인간에 관한 이야기

“(외국인 이주노동자를 고용하는 식당 업주가) ‘외국인 노동자의 임금을 내국인과 동등하게 지불해야 한다는 ILO 조항에서 탈퇴해야 하는 것 아니냐’며 비상대책 마련을 호소했다.”

윤석열(대통령), 2023년 10월 30일 국무회의 중에서

계산된 발언일까요? 경솔한 발언이지만, 누군가는 ‘아, 사이다’ 했을 발언입니다. 그렇게 환호했을 사람이 대기업 직원이나 ‘사’자 붙은 전문직이나 박봉이라도 연금이라는 희망이 있고, 짤릴 걱정은 없는 공무원은 아닐 것 같습니다.

환호했을 법한 사람은, 난감하게도 가장 평범한 우리 이웃들이었을 테죠. 일이 년을 못 버티고 사라지는 동네 식당들을 참 많이 봐왔습니다. 그렇게 쫓겨난 사람들, 아직 쫓겨나지 않고 버티고 있는 사람들. 대통령 말처럼 그네들에겐 정말 그게 ‘민생 현장의 목소리’였을 게 분명해 보입니다.

경제 규모에 비해 자영업자는 너무 많고, 안정적인 일자리는 너무 적습니다. ‘각자도생’의 시대에 점점 무한경쟁의 정글 한복판에 내몰립니다. 식당 주인이 영향을 미칠 수 있는 유일한 비용이 ‘인건비’라고 이상헌 박사는 말합니다. 외국인 노동자 임금 하한선을 낮춰달라고 말하는 식당 주인은, 그래서 하나도 이상하지 않습니다.

하지만 정치마저 그래선 안 됩니다. 식당 주인의 하소연에 공감하는 것과 그 말을 빌려와 차별적 정책을 국무회의에서 ‘공식화’하는 것은 전혀 다른 문제죠. 하지만 포퓰리즘은 그 절박한 상황에 빠진 평범한 이웃들에게 내재한 ‘차별의 욕망’을 파고듭니다.

비판이 쏟아지면, ‘현장 목소리’를 대변했을 뿐이라고 변명하면 그만입니다. 그래도 수많은 자영업자가 그 무책임한 한마디에 ‘아, 사이다!’ 했을 걸 잘 알고 있을 테니까요. 평범한 이웃의 이해할 수 있는 차별적 욕망과 그것에 편승하는 포퓰리즘의 정치. 이것이 이주노동자와 함께 살아야 하는 선진국 대한민국이 풀어야 할 과제입니다. 그 어려운 과제에 관해 이상헌 박사에게 물었습니다.

제네바 시각 기준 2023년 11월 3일 오전 8시에서 9시 사이에 이뤄진 화상 대화를 정리했습니다. (편집자)

“탈퇴할 수는 있어요. 세상 끝나는 건 아니죠.”

우선 탈퇴할 수 있어요. 탈퇴하면 세상이 끝나는 것처럼 이야기하는데 꼭 그런 건 아닙니다. 사실은 미국이 1977년 11월에 ILO를 탈퇴한 적 있어요. 명분은 정치적인 거였죠(사회주의 국가 비판과 이스라엘 지원 목적). 그리고 80년에 다시 재가입했어요. ILO가 180개국 이상 국가들이 가입한 UN 산하 기구이긴 하지만, 탈퇴할 자유는 모든 나라에 있어요.

“이건 한국과 국제질서의 관계 설정 문제에요”

ILO에서 탈퇴하느냐의 문제는 한국과 특정한 국제기구(ILO) 간의 문제가 아니에요. 한국과 전체적인 국제 질서와의 관계 설정에 관한 문제죠. 가령, 트럼프가 2017년 1월 취임하자마자 ‘나프타'(NAFTA; 북미자유무역협정)에서 탈퇴하는 행정명령을 검토하고 있다고 공식적으로 발표한 적 있어요. 결국 탈퇴하지 않는 걸로 정리됐지만, 같은 시기에 TPP(TPP; 환태평양경제동반자협정)에선 일방적으로 탈퇴했죠.

이렇게 트럼프가 자신의 공약(TPP 탈퇴)이나 정치경제적 전략의 일환으로 국제협약에서 탈퇴하겠다고 하는 거는 가능한 얘기에요. 하지만 사회적으로 공론화하지도 않은 사안에 관해서 또 자신이 공약하지도 않고, 어떤 구체적인 입장이 있는 것도 아닌데 이렇게 발언하는 건 놀라운 일이죠.

“옳다 그르다 문제가 아니라 ‘프로세스’ 문제입니다”

물론 자영업자와의 만남을 통해 이렇게 즉흥적으로 이야기할 성질의 문제는 아닌 것 같아요. 절차도 굉장히 복잡하죠. 이런 중요한 논의는 보통 실무적인 차원이나 여론 차원에서 어느 정도 논의가 숙성한 뒤에 어떤 정치적 결단이 필요하다고 할 때 국정 최고 책임자로서 방향을 잡아주면 좋겠다고 할 때 나올 수 있는 발언인데… ILO 탈퇴 혹은 ILO 핵심협약 조항 비준 철회에 관해 사회적인 논의가 있었나요? 그런 점에서 사회적으로 어떤 논의 절차도 거치지 않고, 이렇게 중대한 사안에 관해 그렇게 ‘툭’ 던지는 건 국제적으로도 아주 예외적인 상황이죠. 그런 프로세스가 저로선 놀라워요.

윤석열(대통령) 발언이 적절하다거나 부적절하다, 옳다거나 그르다고는 제가 이 자리에서 판단할 수 없어요. 이건 ‘주권’의 문제라서요. 하지만 상당히 놀라운 프로세스라고는 말할 수 있어요. 고용부 차관이나 실장급에서 현안 문제에 관해 이야기하면서 ILO 협약 중에서 몇몇은 우리에게 좀 부담스럽다고 이야기할 수는 있어요. 하지만 그 과정을 뛰어넘고, 국민들의 논의도 생략한 채로 이렇게 국정 책임자가 직접 이야기하는 건 놀랍죠.

“외교부가 1년 전에 찬성 표명했던 게 바로 그 협약이에요”

대통령이 문제 삼은 조항은 111호 협약(고용 및 직업상 차별대우에 관한 협약)으로 우리가 비준한 협약이고, 특히 이 협약은, 예전에 말씀드린 것처럼, ILO의 열 가지 핵심협약(기본협약) 중 하나에요.

그리고 윤 정부의 외교부가 2022년 10월에 중국 정부의 신장 위구르 자치주에 관한 인권 문제를 UN 인권이사회에서 논의하자는 미국 제안에 찬성했었어요(안건 자체는 부결됨. 편집자). 그런데 우리가 신장 중국 정부와 계속 논의 중인 게 바로 강제노역금지(29호 협약)과 고용 직업상 차별금지(111호 협약)에 협약이거든요.

외교부가 불과 1년 전쯤 ‘위구르 사안’과 관련해서 UN에서 찬성표를 던진 그 결정의 바탕이 되는 협약이 다른 게 아니라 바로 똑같은 협약이에요(29호, 111호).

“차별금지를 협약으로 제도화한 이유를 생각해 봐야 해요”

협약의 핵심 내용은 직업이나 고용상 차별을 금지한다는 거예요.

“고용 또는 직업에 있어서의 기회 또는 대우의 균등을 무효로 만들거나 손상시키는 효과가 있는 인종·피부색·성별·종교·정치적 견해·출신국 또는 사회적 출신에 기초하여 행하여지는 모든 차별, 배제 또는 우대를 금지한다.”

제111호 협약 제1조 중에서

이게 원리로 보면 누구나 반대하기 힘든 보편적인 건데, 그런 이야기를 외국인이나 외국인 노동자와 관련해서 이야기할 때는 심정적으로 대부분 공감할 거예요. 차별금지 협약을 반대할 사람은 별로 없죠. 차별을 하지 말자는 데 반대할 사람은 별로 없잖아요?

그런데 왜 이런 보편적인 정서에 기대지 않고 굳이 딱딱한 협약이나 비준과 같은 법적 절차를 마련했는가 하면 다른 사람 일에 관해선 보편적 정서로 공감하더라도 그게 나 ‘자신의 이해관계’가 걸리기 시작하면 본의 아니게 차별적인 관행을 만들 수 있어요. 그런 경우가 참 많죠.

내가 당장 사업하다 힘들 때가 있잖아요. 힘들면 한 푼이 급하고, 그런 상황에 닥치면 인건비를 좀 줄였으면 좋겠다는 욕심이 생기죠. 그런데 다 깍으면 너무 힘드니까 한 그룹만 톡 찍어서 임금을 깍는 거죠. 작은 자영업자든 큰 사업을 하는 사람이든 임금을 줄여 ‘좀 숨 쉴 공간’을 만들어보자는 욕망 같은 건 다 있어요. 그걸 눈 감아주기 시작하면 이 차별이 관행이 되고, 보편화해요.

그래서 국제 협약이 있고, 그걸 굳이 국회 ‘비준’을 거쳐 국내 법고 같은 효력을 가지게 하는 거죠. 차별에 이끌리는 개인적인 유인(유혹) 자체를 근본적으로 없애고, 차별에 기대는 걸 아예 못하게 하려고. 그게 바로 사회적인 합의, 사회적인 압력이죠.

“식당 주인은 그런 이야기 얼마든지 할 수 있죠. 하지만 정치는…”

이번에 이야기가 나온 게 식당 하시는 분들 어려움 때문이잖아요. (참고: [단독]尹 “칼국수집 주인이 ILO 핵심협약 문제 더 잘 알고 있다”, 동아일보, 2023. 10. 30.) 식당 하시다 보면 요즘 물가도 많이 오르고, 채소 가격도 폭등하고 이러면 쉽지 않을 거예요. 그걸 해결할 수 있는 여러 가지 방법들 중에서 자영업자인 식당 주인이 조절할 수 있는 가격은 인건비뿐이에요. 사실은 인건비가 비싸서 그런 게 아니라 임대료나 식자재 가격이나 이런 건 조절이 불가능한데 인건비를 자영업자가 영향력을 행사할 수 있는 유일한 비용 부분이라서 그런 거예요. 다른 건 어떻게 할 수가 없어요.

식당 하시는 분 입장에서는 외국인 노동자에게 임금을 좀 적게 주면 아무래도 거기에서 좀 ‘세이브’가 되니까요. 다들 개인적으로는 너무 힘들고 어려운 상황이라서 그런 이야기를 얼마든지 할 수 있어요. 식당 하는 사람으로는 국정 책임자 만나서 그런 이야기를 당연히 해야죠. 당장 내가 죽게 생겼으니까, 이런 방법도 있지 않느냐? 저런 방법도 있지 않느냐, 그런 이야기 할 수 있죠.

그런데 정책 쓰는 사람이나 정책 하는 사람은 조심해야죠. 식당 자영업자 이야기에 공감해 주되 그 이야기를 정책으로 바꿀 때는 조심해야죠. 왜냐면 식당 하시는 분 이야기에는 그분들이 고려하지 못하는 수많은 요인이 있잖아요. 물론 식당 주인이 다른 여러 가지를 고려하라는 게 아니에요. 그럴 필요도 없어요. 하지만 정책 하는 사람들은 그 수많은 요인이 바로 정책의 핵심이거든요.

그래서 식당 주인의 말씀에 공감하더라도 정책적 변화에 관해선 신중하고 조심스럽게 접근해야죠. 이번에는 그걸 안 해서 문제가 생긴 것 같아요.

“외국인 노동자 임금을 차별하면 생길 일은…”

가령 식당업에 한해서 외국인 이주노동자에 임금을 최저임금보다 20% 적게 줘도 된다라는 게 합법화했다고 가정해 보세요.

그러면 식당업 하는 분들은 모두 외국인 노동자를 쓸 수밖에 없어요. 지금도 주방 같은 곳에서 일하는 분들은 대부분 외국인 노동자가 많지만, 서빙하시는 아주머니나 아르바이트 학생들도 모두 외국인 노동자로 대체될 가능성이 커요. 특히 다른 곳에서는 취업이 힘든 중노년층에서 식당 일을 많이 하시는데, 그런 사회적 약자들이 가장 크게 타격받게 되는 거예요. 거의 한 번에 쫓겨난다고 해야 할 상황이 벌어질 가능성이 커요.

그리고 식당에서만 외국인 노동자 임금을 적게 줘도 된다고 하면 다른 곳에서도, 가령 외노자를 쓰는 농촌에서도 중소기업에서도 외노자 최저임금 기준을 낮추려고 하겠죠. 그렇게 액수가 자꾸 낮아지면 외국인 노동자를 구하기 쉽지 않은 복잡한 상황이 벌어질 수도 있고요. 업종 구별 없이 전반적으로 이주 노동자 임금 디스카운트가 진행하면, 국내 고용이 힘들어질 수 있어요.

“구축효과가 심해지고, 노동시장 피라미드가 생겨요”

구축효과(Crowding-out Effect; 정부 지출 증가로 민간 부문 소비 투자가 감소하는 현상. 여기에선 노동자의 내재적 동기를 감소시키는 효과, 즉 ‘동기 저하’를 의미. -편집자)라는 게 있어요. 그게 점차 심해질 거예요. 그러면 외국인 고용도 되게 어려워질 수 있어요. 그리고 전국적으로 어떤 일이 생기냐면요. 한국 노동시장에 관해서 제가 지금까지 ‘계층화’, ‘분단화’, ‘분절화’라는 표현을 썼는데요. 이런 현상이 고착하면 정말 한국 노동시장에 피라미드가 생기는 거예요.

그 피라미드 바닥에는 정말 엄청난 규모의 외국인 노동자, 200만~300만으로 구성된 피라미드가 생기고, 그 계층에는 임금도 다르고, 모든 게 다 구별되는 특정한 계급이 형성되는데요. 제가 ‘노예’라는 표현은 쓰지 않을 게요, 자유는 있으니까. 정말 그렇게 되면, 그 피라미드 밑바탕에 있는 큰 그룹이 사회를 떠받치는 노동시장이 만들어져요. 저는 그걸 노동시장의 피라미드화라고 하고, 그렇게 될 가능성이 상당히 커지는 거죠.

그 가능성을 정책 쓰는 사람, 정치하는 사람은 다 알아요. 그래서 차별을 못 하게 하는 거에요. 개개인이 가지는 개별성이나 여러 가지 이유나 욕망이나 이런 걸 다 알면서도 이걸 정책으로 전화했을 때 생기는 사회적 파장을 잘 알기 때문에 누구도 대놓고 말하지 못할 뿐만 아니라 정책으로 전환하지도 않는 거예요.

“전형적인 포퓰리즘이죠. 대안이 없어요.. 그래서 놀랍고, 아쉬워요”

사실 지금 유럽에서도 그런 문제들이 많아요. 하지만 그렇게 차별을 허용했을 경우의 부작용에 관해서는 이미 반복적인 사회적 논의 결론이 있어요. 그래서 지금 유럽에서 선택한 포퓰리즘적 결론은 아예 외국인 노동자를 못 들어오게 하자는 거예요. 지금 있는 외국인 노동자도 다 불법으로 쫓아내자는 게 그 사람들의 솔루션인데, 사실 이건 해법도 아니죠. 그렇게 쫓아내면 노동력 부족을 어떻게 어디서 메꿔요? 대안이 없어요. 이건 우리나라도 마찬가지죠.

그런 차원에서 이번 임금차별 발언은 전형적인 포퓰리즘적 접근이라고 해야 하나, 문제의 본질은 외면하고 즉흥 땜빵식으로 접근하는 대증요법이라고 해야 하나 그런 거에 해당하는 것 같아요.

그런 면에서 좀 놀랍기도 하고, 좀 아쉽기도 하고 그렇죠.

(계속)