무상교통 논쟁 (하): 버스 요금의 모든 것

[box type=”note”]이 글은 노동당 서울시당 사무처장인 필자가 무상교통 문제에 관해 자신의 견해를 정리한 글입니다. 슬로우뉴스는 무상교통에 관한 다양한 의견 개진과 기고를 환영합니다. (편집자)

• 무상교통 논쟁 (상): 자유로운 이동이 자유로운 도시를 만든다
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무상교통의 의미를 짚은 지난 글 이후에 그간 정리해두었던 재정방안을 재구성하고 있었다. 그 사이 무상교통 논쟁을 촉발한 김상곤 경기도지사 예비후보자가 계층별 요금 보조를 골자로 하는 무상교통 재정방안을 발표했다. 노동당에서는 김상곤 예비후보자의 무상교통 정책에 대해서 이례적으로 찬성 논평을 냈지만, 20일 발표한 재정방안에 대해서는 외려 비판 논평을 내기도 했다.

무상버스라는 것이 공짜로 버스를 타는 것이라면, 요금을 무료로 만드는 것도 문제가 없는 것 아니냐는 의문이 제기됐다. 공영제를 거친 무상교통과 무료 요금을 통한 무상버스가 뭐가 다른지를 짚어보기 위해서는 현행 버스보조금의 구조부터 살펴봐야 한다.

버스보조금의 기원과 규모

1. 버스 운송비용은 고정적이다

하나의 노선에는 하나의 사업자만 존재한다. 따라서 기본적으로 버스 운송비용은 상대적으로 고정적이다. 운행 거리와 정류장 수가 고정적이니 갑자기 기름값이 많이 들거나 고용인원이 늘어 비용이 늘어날 가능성이 적다. 또한, 중량이 에너지 소비에 영향을 주기는 하지만 한계 중량도 고정적이기 때문에 20명이 타든 30명이 타든 비용적인 요인에서 보면 크게 차이가 나지 않는다. 이런 점들이 버스와 같은 대중교통 수단의 특징이다.

2. 버스업체, 보통 40년 이상 독점 운영 (~2000년)

위에서 설명한 이유로 버스사업의 수입과 지출의 구조는 단순하다. 실제 운송비용이 총비용이고 요금수입의 합이 총수입이다. 이것이 남으면 흑자, 반대로 부족하면 적자가 된다. 실제로 해방 후부터 2000년 들어설 때까지 우리나라 버스운영체계는 순수하게 사영체계였다. 배타적인 노선운영권을 가지고 있는 업체가 독점적으로 운영해왔는데 그 기간이 보통 40년 이상이 될 정도였다.

3. 보조금 지급 근거 마련 (2001년)

이렇게 운영되던 버스업체들이 정부에 보조금을 요구했고 현행 법률에 보조금 지급의 근거가 마련된 것이 2001년 일이다. 그러니까 버스보조금이라는 제도는 ‘원래부터 있던 제도’가 아니라 ‘사업자가 요구해서 만들어진 제도’였던 것이다. 버스의 수익구조를 가장 나쁘게 만들었던 것은 아무래도 자가용 이용자의 급격한 증가와 함께 지하철 등 대체 대중교통수단의 발달을 들 수 있다.

4. 버스사업자에게 지원하는 보조금 내용과 규모

버스사업자에게 지원하는 보조금의 내용 중 가장 규모가 큰 것은 2004년 서울시로부터 시작된 준공영제 재정지원으로 2009년 기준으로 5천억 원이 넘었는데, 여기에 준공영제는 아니지만, 공익적인 목적에 의해 운행하는 노선에 지원해주는 것이 1천 3백억 원, 환승할인제도에 따른 환승 보조금이 1천8백억 원으로 운송수익보장에만 8천억 원이 넘는 지원이 이루어져 전체 1조 5천억 원(2009년 기준)의 전체 보조금액 중 절반을 넘어선다.

다시 말해 버스사업자의 수입보전에만 이 정도가 쓰이는 것이다. 여기에 유류세 인상분에 대한 보조금이 4천억 원 규모로 수입보전액과 유류세 인상분에 대한 보조가 사실상 전체 버스보조금의 대부분을 차지하고 있는 구조다.

5. 운송수익 보장을 위한 보조금 증가 폭 (매년 약 14%)

특히 운송수익 보장으로 볼 수 있는 항목들은 매년 급격하게 보조금이 늘어나고 있는데, 정부의 통계를 보면 매년 14% 정도의 증가 폭을 보이고 있는 것으로 나타났다.

사업자만 아는 운송원가의 비밀

버스보조금 중 가장 높은 비중을 차지하고 있는 운송수입 보조를 단순화해보면 운송원가에 운송수입금을 뺀 나머지 금액이 적자 보전을 위해 지급하는 총 보조금의 규모로 볼 수 있다.

1. 버스 1대를 운영하는 비용은 얼마나 될까?

여기서 가장 관건이 되는 것은 바로 표준 운송원가 즉, 버스 1대를 운영하는데 드는 비용이 얼마인가 하는 부분이 된다. 과거에는 운송수입금이 얼마였느냐는 것이 커다란 쟁점이었는데 요즘은 카드결제 비율이 90%에 육박하기 때문에 이런 우려는 상대적으로 적다.

서울시만 놓고 보면 표준 운송원가에 포함되는 항목은 2011년 기준으로 총 10개 항목이다. 이 표준운송원가가 어떻게 책정이 될까? 그것은 업체가 제시한 표준 운송원가를 ‘협상’ 방법으로 조정하면서 결정된다. 원가검증이라는 용역이 진행되지만 실제로 서류검토만 진행될 뿐 실질적인 검증절차는 없다.

더구나 현재와 같은 표준운송원가는 기본적으로 차량보유 대수를 기준치 이상으로 보유할 수 록 좀 더 많은 보조금을 받을 수 있는 것은 물론이고, 연료비는 실제 사용량을 보상해주기 때문에 공회전 방지 등 연료절감 노력을 하지 않아도 되는 요인이 된다.

특히 2012년 서울시의회 행정사무감사에서 각 노선별 연료비 정산의 내역이 심하게 표준편차가 나타나 이를 실제 검증할 필요가 있다는 의원의 지적에 대해 서울시 교통본부 공무원이 ‘서울시의 노선별 굴곡 및 주행 환경의 차이’를 근거로 사업자를 두둔하는 촌극이 벌어졌다.

2. 문제는 2004년 이후 한 번도 원가 검증 없었다는 사실!

문제는 정작 서울시가 직접 버스를 운영하여 원가 측정을 위한 실측이 가능함에도 2004년 이후부터 지금까지 단 한 차례도 실질적인 원가 검증을 하지 않았다는 사실이다. 아마도 서울시는 2012년 이윤의 규모를 축소하는 등 400억 원 정도의 표준운송원가를 절감했다는 것을 강조할 것이다.

하지만 그 방식 역시 1) 적정성을 검증하는 과정을 통해서가 아니라 사업자와 협상을 통한 방식이었다는 점, 2) 이를 통제하기 위하여 만들어놓은 버스정책시민위원회가 업체의 이익을 보장하거나 혹은 감사원 등의 감사결과를 무시하고 관행을 두둔했다.

절대액을 줄였다는 것이 중요한 것이 아니라 어떤 검증과정을 통해서 그것이 가능했는지, 그리고 그 과정에서 이용자의 관점이 제대로 반영될 수 있는 구조인지가 더 중요하다(자세한 내용은 노동당서울시당 정책보고서(2013)를 참조하면 된다).

구조적 비리 양산하는 현행 버스보조체계

2010년에 국민권익위원회가 내놓은 조사결과를 보면 준공영제든 아니든 거의 모든 보조금 항목에서 비리가 발생했다는 것을 확인할 수 있다. 현행 버스지원체계는 구조적인 비리를 키우는 주범인 셈이다. 또한, 인천시나 서울시 등 공히 임원직 등에게 인건비를 중복 지급하는 현상이 공통으로 적발됐다.

특히 광고수입이나 이자수입 등 운송수입금을 보조대상 금액에서 차감했어야 하나 이를 차감하지 않고 마음대로 사용하여 인천시의 버스업체들은 2009년부터 2012년까지 83억 원의 광고수입을, 서울시의 버스업체들은 매년 27억 원 상당의 차량매각수입을 별도 수입으로 계상하여 운영하고 있는 것으로 나타났다.

서울시는 총운송비용에 한국노총 소속의 전국자동차노동조합연맹 및 그 소속 서울특별시버스노동조합에 대한 재정지원도 들어가 있는데 2004년부터 2011년까지 304억 원, 매년 평균적으로 60억 원의 재정지원을 하고 있다. 국민권익위원회가 되었던 인천시 자체 감사 결과가 되었든, 감사원의 감사 결과가 되었든 고쳐지는 것은 거의 없다. 왜 그럴까. 역설적으로 현행 버스보조금 체계 혹은 버스준공영제라는 것 자체가 그런 비리를 만들어내는 역할을 하기 때문이다.

노동당에서 김상곤 후보자의 무상버스 공약에 대해 찬성하면서도 계층별 요금 지원을 골자로 하는 재정대책에 대해 비판한 것은 이런 맥락에서 볼 수 있다. 현재 제도화된 비리구조를 바꾸지 않고서 추가적인 재정지원만으로 달성되는 무상버스라는 것은 결국 이용자에게 보다는 버스사업자에게 이익이 돌아가는 구조가 될 것이기 때문이다. 한계노선의 인수랄지, 적자 기업의 인수라는 것도 그 자체로는 타당성을 지니고 있지만, 서울의 버스 노선 중 이미 80% 이상이 적자노선이라는 점을 고려할 때 그 방안은 구체적인 수단적 측면 즉 ‘어떻게’라는 점을 고려하지 않지 점에서 한계가 있을 수밖에 없다.

더구나 요금 지원은 2015년부터 바로 가능할 테지만 적자노선의 인수나 부실기업의 인수는 당장 가능하지 않다. 한 회사당 2~3개의 버스만 운영했던 신안군의 10개 버스회사를 공영제로 흡수하는 데만 10년이 걸렸다는 점은 요금 지원과 버스구조정의 시차가 발생하게 되는데, 요금 지원제도 자체가 공영제를 위한 수단의 효과를 상쇄시킬 개연성을 보여준다.

따라서 무상교통, 특히 공영제를 거친 대중교통 개혁으로서 무상교통은 현행 보조금제도를 적극적으로 활용하여 공영노선의 신설과 기존 노선의 재환수, 그리고 한계기업의 퇴출 등을 병행해야 한다. 그 과정에서 발생할 수 있는 해고 문제를 흡수할 수 있는 공단 설립 등을 종합적으로 모색할 필요가 있다. 이를테면 현재와 같이 적자보전 자체에 무차별적으로 지원하는 구조에서 보조금 지원의 목적을 특정하고 노선의 소유권과 운영권을 분리하는 방식으로 전환하는 것도 고려해야 한다.

버스는 다른 어떤 영역과 다르게 자본가 파업이 상시로 일어날 수밖에 없는 구조이다. 특히 서울의 경우에는 기존의 한정 면허를 일반 면허로 전환하고, 요금 인상을 요구하는 과정에서 사업자가 주도한 파업의 위협이 늘 있었다.

현행 버스 준공영제의 문제점 지적한 이유

이렇게 장황하게 현재 버스준공영제의 문제점을 지적한 이유가 있다.

첫 번째는 공영제든 무상교통이든 그것이 현재의 구조에 대한 현실적인 내용을 담고 있어야 한다는 것이다. 현재 구조에서 어디까지 내버려두는 변화인가, 그리고 그런 구조 아래서 공영제든 무상버스든 어떻게 실현될 수 있는지를 말해야 한다. 그런 검토 없이 이용자의 관점에서만 공짜로 버스를 타게 해준다는 식으로 접근하는 것은 근시안적일 뿐만 아니라 오히려 나쁜 구조를 유지하는 우를 범하게 된다.

두 번째는 이런 현재 상황을 전제로 했을 때 무상교통의 전환비용이라는 것은 지금 나오고 있는 총량적 접근과는 상당히 다를 수밖에 없다는 점이다. 다시 말해 ‘현재 상태를 전제로 해서’ 총량적인 재정부담 규모를 따지는 것은 적절하지 않고, 더구나 이를 일시에 투자해야 하는 비용으로 접근하는 것 역시 바람직하지 않을 뿐만 아니라 가능하지도 않다.

무상교통을 위한 재정 구조 개혁

그렇다면 무상교통을 위한 재정구조는 어떻게 짤까. 그것은 우선 현재 보조금제도의 구조 개선을 통한 ‘전환이익’과 무상교통 도입에 따른 ‘신규비용’을 함께 고려할 필요가 있다. 예를 들어보자. 현재 서울시내 버스의 한 해 운송비용은 1조 4천 700억 원 정도로, 이 중 요금 수입은 1조 2천 400억 원정도이고 보조금의 규모는 나머지인 2~3천억 원 규모로 나타나고 있다.

실제로 지급하지 않고 부채로 잡아놓은 보조금이 매년 1천억 원 정도 되는 것을 감안하고, 중앙정부로부터 지원되는 유류보조금이 2천 700억 원에서 3천억 원 사이가 된다는 것을 생각해보자. 그러면 운송비용 중 보조금이 차지하는 비율(중앙정부의 유류보조금이 포함된 운송비용으로 보면 전체 순수운송비용은 1조 7천억 원 규모이고 여기에 기타 보조금 총합이 7천억 원 규조임)은 25% 정도로 나타난다. 가장 간단하게 무상버스를 실현할 방안은 요금수입 부분인 1조 2천억 원을 투입하면 간단하다.

하지만 준공영제이기 때문에 유지되는 관리비용과 이윤을 고려해보자. 최근에 제도가 바뀌었지만 2012년까지만 하더라도 관리직 임금과 임원임금은 회사당 고정급 형식으로 각각 1억 원과 5천만 원 정도를 고정적으로 주고 최소보유 대수를 넘어설 경우 한 대당 각각 500만 원, 70만 원 정도를 보장해주는 방식이었다. 지금은 운전직 인건비의 특정비율로 산정하는데, 즉 운전직 노동자가 늘어나면 관리직/임원직의 인건비로 보장받는 비용이 늘어나는 구조다.

여기에 얼마 전까지 10%에서 15%까지 보장되던 업체 이윤이 있다. 최근에는 총매출액의 5% 정도가 업체 이윤으로 보장되도록 바뀌었지만, 승객이 늘어나는데 어떤 경영적 요인도 발생하지 않는 상황에서 고정이윤을 보장받는 구조는 바뀐 것이 없다. 그리고 이런 보조금 구조에서 근 10% 정도에 달하는 예비차량 비율이 있다. 기본적으로 보조금이 보수 대수 당 산정되는 구조이다 보니 불필요한 버스를 감차하는 것보다(버스를 감차할 때도 감차 보조금이라는 것을 준다) 보유하면서 적당히 운송시켜 보조금을 받는 것이 더 유리하다.

공영제 전환으로 비용은 오히려 줄어든다

이런 구조를 공영제로 전환하게 되면 비용은 늘어나기보다는 오히려 줄어들게 된다. 최근 서울시가 10억 원을 들여 버스준공영제 대안을 검토했는데 공영제로의 전환비용이 낮아서 사업자와 서울시 교통본부 관계자들이 ‘반발’(?)했다는 소문도 있지만, 현행 버스준공영제 구조를 살펴보면 운전직 인건비부터 차량 구입에 기름값, 차고지 매입까지 다 챙겨주는 상황에서 공영제의 비용이란 것이 도대체 어디서 발생할 수 있을지 의문이다. 이렇게 운영하는 처지에 그것도 주식회사라고 대주주들이 매년 배당은 꼬박꼬박 챙겨 가는데 이것도 억대에 이른다.

노동당이 공영제를 제안할 때 굳이 재정 측면을 고려하지 않은 것은 바로, 이와 같은 구조개혁을 전제로 보면 오히려 공영제로의 전환이 오히려 이익이기 때문이다. 이를 바탕으로 무상 교통으로 전환하게 된다.

생각해보자. 버스체계를 운영하는 비용이라는 것이 뭘까? 바로 원가의 합산이다. 앞서서 수차례 지적했지만, 우리나라에서 버스노선의 원가를 알고 있는 사람은 사업자밖에 없다. 게다가 승객 개개인을 비용의 관점으로 접근하는 태도는 어디까지나 요금제로 운영되는 현재 상황에서 그런 것이다.

실제 무상으로 공급되는 도로나 혹은 주택가 인근에 자동차가 점유하고 있는 공유공간에 대해 비용과 원가의 방식으로 접근하는가. 그렇지 않다. 그러므로 무상교통의 핵심은 자가용 이용자와 대중교통 이용자 간에 사회적 자원의 배분문제, 그리고 공익성의 관점에서 어떤 ‘이동’이 사회적으로 보장해야 하느냐는 가치의 문제가 된다. 그래서 현재 자가용 중심으로 짜여 있는 각종 교통 관련 특별회계의 재정비, 교통 관련 부담금 제도의 제정(혹은 개정)을 함께 고민할 필요가 있다.

이제 자가용 차 중심 제도 전면 재검토해야

특히 2008년 서울시에서 도입 검토했던 혼잡통행료 제도를 적극적으로 재검토해야 한다. 당시 서울시 연구를 보면, 서울 강북 도심, 강남 도심에 한해 실시하면서 4,000원의 혼잡통행료를 부과할 경우 연간 최소 2,800억 원의 추가적인 재정수입이 가능한 것으로 나타났다. 또한, 그동안 획일적으로 부과되었던 대규모 상업시설 등에 부과된 교통유발부담금 역시, 현재 100/100 범위에서 상향 조정할 수 있는 것을 활용하여 인상하고, 현실과 맞지 않는 유발계수도 정비하여 교통수요를 증가시키는 대형 사업주의 책임을 현실화할 필요가 있다.

여기에 서울시가 민자사업으로 경전철 10개 노선을 연장하겠다며 내세운 통행시간 가치를 생각해보자. 무상교통을 시행하는 나라에서는 최소 2~300%의 이용자 증가세를 보이고 이는 곧 기타 대중교통수단과 자가용 이용자들이 전환되면서 나타나는 효과다. 그리고 요금 단말기를 없애는 것만으로도 18% 정도의 시간이 단축되었다는 보고가 있는 만큼 무상교통으로 인한 통행시간가치는 최소한 경전철 신규 건립보다 훨씬 경제적일 것이다.

서울시는 작년에 내놓은 [도시철도기본계획]을 통해서 승용차이용자(261만 원), 버스이용자(216만 원), 화물차운전자(216만 원)로 구분한 통행시간가치를 내놓고 이에 따라, 경전철이 건설될 경우 절약되는 시간을 고려하여 편익을 내놓았다. 서울시는 매년 3,000억 원의 건설비용을 10년 가까이 소비하고 이후에는 민간사업자에 대해 지원해야 하는 상황에서도 경제적인 타당성이 있다고, 시민들을 위한 교통복지를 위해 해볼 만하다고 주장하지 않았던가.

이렇게 자가용 이용이 줄어들게 되면, 대기오염에 대한 총량관리가 손쉬워지고 도로의 추가적인 개설수요가 사라진다. 당연하게 한정된 재원의 새로운 분배가 가능해지는 것이다.

‘무상교통’ 논쟁을 마무리하며

두 차례에 걸친 무상교통 논쟁에 대한 마무리를 해보자. 쟁점이 된 무상교통/공영제 논쟁이 ‘비용’ 문제로 국한되어선 안 된다. 그것이 중요하지 않다는 의미에서가 아니라, 현재의 버스운용구조를 ‘전제’로 하는 비용 논의는 그 자체로 왜곡된 논의를 부른다는 의미에서 그렇다. 현재의 버스보조금 구조가 가지고 있는 비정상을 고친다는 의미에서 완전공영제는 일차적인 의미가 있다. 이는 경제적으로도 그렇고 사회적 가치에 비춰봐도 정당하다.

하지만 이런 전환은 매우 소란스러울 것이다. 40년도 넘게 고착화한 지역의 기득권구조가 한순간에 사라질 것이라고 볼 수도 없고, 그것을 추진할 중앙정부나 지방정부의 관료구조, 그리고 이런 구조에서 기생해왔던 전문가 집단까지 고려할 때 만만치 않은 과정이 될 것이다. 그리고 이와 함께 추진될 무상교통의 시도는 그야말로 새로운 사회의 전환이라는 말로 표현될 수 있는 변화를 가져온다. 자가용과 도로에 의해 잠식된 도시구조, 한정된 재정을 죄고 있던 각종 토건적 욕망, 그리고 한계에 부딪힌 에너지와 환경 조건들이 변화할 것이다.

단 한 순간에 1조 원에 달하는 비용을 들여서 버스 쿠폰을 나눠주자는 발상은, 무상교통이 가지고 있는 기본적인 가치와는 동떨어진 발상이다. 적어도 대중교통이 공공정책의 한 영역인 한, 그리고 적극적인 사회정책인 한에서 보면 재정지출의 여부보다는 ‘어떤’ 재정지출이냐가 핵심이어야 한다.

우리가 (사실상 검증되지 않는) 고용창출 효과 때문에 대기업들에 보조금을 주는 것과 평범한 사람들의 자유로운 이동을 위해 무상교통에 비용을 들이는 것은 크게 다르지 않다. 중요한 것은 이 유사함을 갈라 세우는 기득권 구조와 대중교통에 대한 왜곡된 시선들을 바꾸어 나가는 것이다.

노동당은 이미 무상교통 도입을 위한 사회적 논의기구를 폭넓게 구성하자는 제안을 한 바 있다. 전국적으로 힘들다면, 서울이든 경기도든 지역별로라도 현재의 준공영제 체제를 공영제로 바꾸고 무상교통을 실현할 수 있도록 머리와 힘을 모아보았으면 좋겠다. 다른 것은 다 떠나서, 논쟁이라도 제대로 해보았으면 좋겠다. 게시물에 가장 무서운 것이 무플이라고, 정치적인 제안을 하는 데 가장 무서운 것은 무시다. 시간이 지나도 도저히 익숙해지지 않는다. 그러니 찬성이든 반대든 꺼내놓고 이야기 좀 해보자.