영농형 태양광, 네 가지 우려에 관한 팩트체크

재생에너지 확대에 팔 걷은 정부

2026년 4월 14일. 국회 농림축산식품해양수산위원회는 법안심사소위원회를 열고 영농형태양광 발전사업 활성화 및 지원에 관한 법률 제정안을 의결했다. 영농형 태양광 사업을 할 수 있는 주체는 발전 시설 소재지 또는 인접지역에 거주하는 농업인과 주민참여협동조합으로 정했다.

발전 사업 기간은 30년 이내에서 대통령령으로 정하도록 했고, 발전 시설 설치는 재생에너지지구로 지정된 곳 이외에는 농업진흥지역 바깥에 하도록 정했다. 농해수위 전체회의와 법사위, 본회의를 거쳐야 제정안이 통과되지만 여야 간 별다른 이견이 없어 향후 절차는 비교적 순탄할 것으로 예상된다.

정부는 2026년 4월 6일 ‘국민주권정부 에너지대전환 추진계획’을 발표했다. 2030년 재생에너지 100GW 보급 목표를 조기 달성해, 재생에너지 발전 비중을 20% 이상으로 확대하겠다고 밝혔다. 태양광 보급을 위해 햇빛소득마을, 산단 지붕형, 영농형, 수상형, 접경지역, 공공기관 ‘재생에너지 100% 사용(RE100)’ 등 모든 수단을 총동원할 예정이라고도 했다.

이보다 앞선 2024년 4월 23일 농림축산식품부는 ‘영농형 태양광 도입 전략’을 발표했다. 농식품부는 영농형 태양광 발전에 대해 ‘농가소득을 높이고 식량안보를 지키는’ 방안으로 평가했다.

영농형 태양광 발전은 기존 농경지에 지주를 세우고 그 위에 태양광 패널을 얹는 방식으로 영농과 발전을 함께 할 수 있다. 따라서 재생에너지를 늘리면서 농업 생산도 유지할 수 있는 방안으로 꼽힌다. 기존 농촌·산지형 태양광 발전이 노출했던 부작용 탓에 태양광 발전에 대한 시선이 곱지만은 않은 게 사실이다. 영농형 태양광은 이런 부정적 시선을 떨쳐낼 수 있을 것인가?

영농형 태양광과 관련한 농업인들의 우려에 대해 짚어보고, 사실 여부를 확인해 봤다. 농업인들의 우려를 해소하지 못하면 영농형 태양광 확대는 헛구호에 그칠 공산이 크기 때문이다. 검증 대상은 에너지경제연구원의 연구를 통해 드러난 농업인들의 우려다. 에너지경제연구원은 2025년 ‘영농형 태양광 설치 의향 결정요인 분석을 통한 보급 확대 정책 방안 연구’ 보고서를 발간했다.

이 보고서는 비례 추출 방식으로 전국 500개 농가를 추출해 설문을 진행했다. 영농형 태양광 도입 의사가 없는 이유에 대해 물었는데 응답자 수가 많은 순서대로 ▲초기 투자 비용 부담 ▲농작물 피해 우려 ▲경제성이 없어서 ▲관련 지식 부족 ▲경관훼손 우려 ▲중금속 오염 우려 등이 꼽혔다. 이 가운데 사실 여부를 명확히 확인할 수 있는 주제를 검증 대상으로 삼았다.

1. 영농형 태양광은 농작물 수확을 감소시킨다? …대체로 사실

영농형 태양광 발전은 기존 농지 위에 지주대를 세우고 발전 시설을 4~5m 높이에 설치하고, 그 아래에서 농사를 짓는 방식이다. 따라서 농경지에는 그늘이 드리우게 된다. 지주가 설치된 부분은 기계가 지나갈 수 없기 때문에 수작업이 필요하다. 이런 조건 탓에 영농형 태양광 하부 경작지의 수확량은 기존 경작지에 비해 줄어드는 게 일반적이다.

여러 실증 사업의 결과 20% 안팎으로 수확량이 줄어들었다. 전라남도 녹색에너지연구원 자료에 따르면 벼는 12.1~20.3%, 감자는 8.9~16.5%, 배추는 7.3~22.9% 수확량이 줄었다. 마늘(15.4%), 양파 (11.7%), 배(6.7%)도 수확량이 줄어들었다. 햇빛을 농작물과 태양광 발전이 나눠 쓰다보니 일어나는 부득이한 현상이다.

그러나 녹차와 포도 등 일부 작물은 태양광 패널이 설치되지 않은 일반 농지에 비해 수확량에 변화가 없거나 오히려 증가하는 양상도 나타났다. 녹차 첫물차는 노지 재배에 비해 93% 수확량이 늘어났다는 실증 결과도 나왔다. 자세한 실증 결과는 국회입법조사처 홈페이지 세미나간담회 코너에 업로드된 ‘해상풍력 배후 항만 및 영농형 태양광 전문가 간담회(태양광)’ 자료에서 볼 수 있다.

2. 영농형 태양광은 경제성이 없다?…사실 아님

영농형 태양광을 설치하면 기존 작물의 수확량이 줄어드는 것은 대체로 사실이다. 그러나 작물 수확이 줄어든 것 이상으로 태양광 발전 수익을 올릴 수 있다. 여러 실증사업에선 작물만 재배하는 것보다 영농형 태양광을 설치했을 때 수익이 더 늘어나는 것으로 나타났다.

고려대 식품자원경제학과 양승룡 교수 연구진은 벼농사를 짓는 농지에 영농형 태양광을 설치했을 때의 수익을 추정했다. 벼농사 수확량은 녹색에너지연구원과 한국남동발전에서 실험한 결과를 사용했고, 전력 소득은 전력 가격과 발전량, 생산비용이 변수인데, 태양광 SMP(계통한계가격), REC(신재생에너지 공급 인증서) 가격은 과거 자료의 추세와 자기 상관관계를 이용해 추정했다.

그 결과 0.5ha 벼농사를 짓던 농가가 영농형 태양광을 설치하면 20년 동안 2.63배의 수익을 올리는 것으로 추정됐다. 다만, 마지막 해에는 태양광 발전 설비 폐기 비용 부담에 따라 수익성 하락을 나타냈다.

추정 수익 변화는 쌀값 변동보다는 SMP, REC 가중치 변동에 더 민감하게 반응하는 것으로 나타났다. 0.7로 계산한 REC 가중치가 1.0일 때는 3.0배, 1.2를 적용하면 3.25배로 수익이 늘었다. REC는 재생에너지를 공급하면 발행하는 인증서인데 대규모 발전사업자가 REC를 구매하게 된다. 현행법 상으로 소규모 태양광 시설엔 1.2를 부여하고 임야에 설치하면 0.5를 부과하는 식으로 규모별, 입지별로 가중치가 조정된다.

한국농촌경제연구원 분석에서도 벼농사만 지었을 때보다 영농형 태양광 수익이 대체로 많은 것으로 나타났다. 여러 변수 가운데 설치비용의 변화가 수익성에 큰 영향을 미치는 것으로 추정됐다. 농촌경제연구원은 사용기간 20년을 바탕으로 발전단가 162.92원/kWh, 발전량 11만 4,089kWh/연, 대출이자율 2.8%로 계산했다. 논벼 소득은 111만원/2,000㎡로 가정했다.

이를 바탕으로 한 베이스라인 시나리오에선 벼농사만 지을 때보다 영농형 태양광 발전을 하면서 벼농사를 지으면 소득이 2.8배 많은 것으로 나타났다. 발전 단가가 152.4원으로 낮아지면 수익은 1.95배로, 141.9원이면 1.1배로 나타났다. 다른 조건은 고정하고 대출 이자율이 1.75%로 낮아지면 수익은 3.5배로 늘었고, 설치비가 15% 하락하면 수익은 4.1배로 늘었다. 반대로 설치비가 15% 상승하면 수익은 1.6배에 그쳤다.

• 정학균 외(2023), 영농형 태양광 도입의 경제성 분석과 정책적 시사점, 한국농촌경제연구원, 60p

3. 영농형 태양광은 경관을 훼손한다?… 절반의 사실

영농형 태양광은 기존 태양광 발전 시설과는 입지 자체가 다르다. 농촌형 태양광은 기존 농지 위에 태양광 패널을 설치하는 방식이어서 ‘태양광=농사 포기’라는 등식이 성립하고, 농지였던 곳이 태양광 시설 설치 이후 농지가 아니게 된다. 산지형 태양광은 볕이 잘 드는 마을 인근 뒷산의 나무를 베어 태양광 패널을 설치한다. 산지형 태양광은 멀리서부터도 눈에 띌 정도로 경관 훼손이 심하다. 게다가 태양광 발전 시설이 기업, 외지인 중심으로 대규모로 설치되다 보니 경관 훼손 피해가 더욱 부각되는 측면이 많았다.

그렇지만 영농형 태양광은 논, 밭, 또는 과수원 등 기존에 경작이 이뤄지고 있는 농지 ‘위에’ 태양광 패널을 올리는 형태로 설치된다. 영농형 태양광 발전 사업 주체도 농지를 소유하고 직접 농사를 짓는 농업인, 농업법인, 주민참여조합만 허용하는 방안으로 영농형 태양광 특별법 제정안이 논의되고 있다. 대규모 지주 독식을 막고 소규모 분산형으로 다수 농가에 혜택을 나누자는 취지로 영농형 태양광 시설 설치 면적에 상한을 정해야 한다는 주장도 설득력을 얻고 있다.

기존 농지 위에 설치되고, 태양광 패널 아래에선 여전히 농사를 짓고, 면적 상한선을 둔다고 하더라도 시설이 설치되지 않은 곳에 비하면 경관 변화는 피할 수 없다. 그러나 기존 산지형·농촌형 태양광 발전 시설과 동일하게 경관 피해가 일어난다고 보기는 과하다.

4. 영농형 태양광은 농지를 중금속으로 오염시킨다?…사실 아님

태양광 발전 시설이 들어설 때마다 반대하는 쪽에서 내세우는 이유 중 하나다. 태양광 모듈에서 중금속이 흘러나와 농경지를 오염시킨다는 주장이다. 그렇지만 여러 연구와 실증사업을 통해 전혀 근거가 없는 주장임이 밝혀졌다.

농촌진흥청 국립식량과학원이 영농형 태양광 발전시설이 설치된 6곳의 토양을 조사한 결과 비소, 6가 크롬, 카드뮴, 구리, 니켈, 납, 아연, 수은 등 모든 중금속이 기준치 이내로 나타났다.

한국환경정책평가연구원은 국내 태양광 폐패널 시료 4종을 대상으로 중금속 용출 시험을 했는데, 모두 지정폐기물 기준 미만으로 검출됐다. 자세한 조사 결과는 농촌진흥청 ‘태양광 폐패널의 관리 실태조사 및 개선방안 연구’(2018) 자료에서 볼 수 있다.

이처럼 농경지와 폐패널 모두에서 중금속이 기준치를 초과하지 않는다는 사실이 명확함에도 불구하고, 태양광 패널에서 중금속이 흘러나와 농경지를 오염시킨다는 우려는 끊이지 않고 있다. 태양광 패널이 깨진 채로 방치되면 내부로 빗물이 흘러들어가 유독한 중금속이 용출된다는 주장이 대표적이다.

그러나 이는 전혀 사실이 아니다. 우리나라에 설치되는 태양광 패널 대부분은 결정질 실리콘 태양전지가 사용되고 있는데, 제조과정에서 사용되는 중금속 성분 중 토양 오염 기준이 설정돼 있는 물질은 구리와 납이 해당된다. 현대중공업그린에너지부문 연구팀의 논문(안진형 외, 2018)에 따르면 태양광 모듈을 물에 담가 중금속이 용출되는지 분석한 실험에선 토양오염 우려 기준이 설정된 모든 중금속 성분이 검출되지 않았고, 모듈을 파쇄해 산성용액에 노출시키는 실험에서도 구리 성분만 기준치 이내로 미량 검출됐고 나머지 중금속은 검출되지 않았다.

남은 우려들

초기 투자 비용이 부담된다는 주장은 영농형 태양광 설치를 꺼리는 가장 큰 이유로 꼽힌다. 농업인이 소유한 농지에 발전 시설을 설치하고, 그 수익을 농업인이 가져가는 구조이기 때문에 설치 비용을 공공이 지불하는 방안은 고려하기 어렵다. 다만, 2026년 4월 14일 국회 농림축산식품법안심사소위원회를 통과한 영농형 태양광 특별법안에는 정책자금을 융자하는 방식의 지원 방안이 포함돼 있다. 이자비용보다 영농형 태양광으로 거둬들이는 수익이 크다면 비용이 부담될 일은 없다.

관련 지식 부족도 농업인 입장에선 큰 우려 중 하나다. 이런 우려를 해소하기 위해 특별법 제정 과정에서 농업인에 대한 교육을 지원하는 방안이 논의되고 있다. 이와는 별개로 지역농협, 한국에너지공단, 태양광 관련 협회 등에서도 영농형 태양광 설치를 고민하는 농업인을 위한 교육을 진행한다.

서류작업 등 행정절차 번거로움, 인근 주민 반대, 주민 간 갈등 우려, 시공업체 불신, 가족 반대, 농지가격 상승 우려 등도 농업인들이 영농형 태양광 설치 반대 이유로 꼽혔다. 그러나 사실 여부를 확인할 수 있는 범주에 포함되지 않아 검증 대상에서 제외했다.