중선거구제나 대선거구제를 도입해야 한다는 목소리는 총선 전에도 있었다. 총선 후 결과는 선거구제 개편 논의에 더 큰 명분을 제공한다. 더불어민주당과 국민의힘 ‘지지율은 5.4% 포인트 차이인데, 의석은 71석 차이’이기 때문이다. 다음 총선에 중선거구제를 도입하면 어떻게 될지 한번 시뮬레이션해 보자.
소선거구제 v. 중-대선거구제.
소선거구제는 사표(死票)를 과도하게 발생시킨다. 소선거구제와 중-대선거구제의 장단점은 명확하다. 중-대선거구제는 사표를 줄일 수 있지만, 군소 정당이 난립할 우려가 있다. 반대로 소선거구제는 사표가 많아지지만, 정당 난립을 차단하는 장점이 있다.
대표적인 예가 바로 강남구다. 강남구의 웬만한 선거구는, 거대 양당만 후보를 낼 뿐 기호 3번부터는 후보자 씨가 마른다. 즉 거대 양당이 후보를 내면 둘 다 바로 당선이다. 애초부터 군소 정당이 표를 갉아먹을 어떤 유인도 생기지 않는다. 후보를 내는 것만으로도 많은 비용이 들기 때문이다.
잠시 딴길로 빠지면, 현재 정당 난립은 순전히 준연동형 비례대표제 때문일 수도 있다. 다시 말해, 중선거구제로 가면 안그래도 엉망인 비례대표제로 인한 정당 난립이 더 심해진다. 그때는 지역구 정당까지 합쳐서 50번이 아니라 70번이 넘는 투표용지를 받아야 할지도 모른다.
다시 하던 이야기로 돌아오면, 이 글에서 전제하는 중선거구제는 2인을 선발하는 지역구 국회의원선거다. 대선거구제는 논의에서 제외다. 대선거구제는 선거구당 적게는 5인, 많게는 7~9인을 선발한다. 그래서 선거구당 한 정당이 여러 명의 국회의원을 배출할 수 있다. 다만, 이 글에서는 2인 선출에 정당별 1인만 당선 가능한 중선거구제로 한정해 이야기해보자.
2인만 선출하는 중선거구제를 도입하려면, 기존 소선거구제 선거 구획이 정확히 2배 크기로 커진다. 의석수가 300석으로 같다면, 결국 지역구 선거에서 양당제를 고착화하는 결과로 이어진다.
중선거구제? 거대 양당은 공천이 곧 당선.
중선거구제가 되면 강남구도, 양천구도, 도봉구도, 목포도, 부산도 대구도 대전 강원까지 거의 모든 선거구에서 거대 양당이 국회의원을 가져간다. 이러면 집권세력에 대한 중간평가로서 총선의 의미가 퇴색한다. 사표 방지 효과는 있겠지만, 현 공천 제도가 유지되는 한, 공천만 받으면 거대 양당 후보라는 이유로 바로 국회로 직행하는, 거대 양당 기득권은 중선거구제에서 더욱 공고화한다.
중선거구제에서 양당 기득권을 견제할 수 있는 방법은 없을까? 두 가지 방법이 있다. 첫 번째는 미국식 오픈프라이머리다. 후보 공천 단계에서 지역 주민 투표로 국회의원 후보를 뽑는 방식이다. 국회의원 후보부터 지역 주민이 뽑는 정당 내 공천 민주화다. 선거구를 대표하는 국회의원 후보 선출 과정에서 지역 주민 의사를 100% 반영한다는 장점이 있다.
하지만 민주당 후보를 국민의힘 지지자가 뽑는 상황도 생길 수 있다는 점에서 보완이 필요하다. 즉, 지역 내 당원만으로 한정하거나 지지자로만 한정해야 하는데, 그러기 위해선 경선을 여러 번 해야 한다. 번거롭고, 비용 문제가 발생한다.
두 번째 방법은 중선거구제 2인에서 정당별 의석 제한을 없애는 방안이다. 하지만 이 방법은 근본적으로 양당제 기득권 공고화를 해결할 수 있는 방안이 되지 못한다. 지역색이 강한 선거구는 한 당이 2석을 독식할 수도 있다. 하지만 양당 후보의 지지율 차이가 별로 없는 선거구에서는 거대 양당 후보가 의석을 나눠먹는다. 가령, 대구나 광주의 한 선거구는 각각 국민의힘과 민주당이 2석을 차지하지만, 수도권 대부분 지역구는 국민의힘 1석, 민주당1석 나눠먹기가 된다.
이렇게 되면, 지역색이 강한 지역에서 선거구를 획정할 때, 인구가 많아 선거구가 많아진 쪽이 국회의원을 더 많이 가져가고 이것이 고착한다. 즉 세대가 바뀔 정도로 오랜 시간이 지나지 않으면 인구 수 많은 쪽이 많은 의석을 가져가는 현상이 발생하는 것이다.
이것이 현 소선거구제 1인 선출을 중선거구제 2인으로 개편안을 그다지 훌륭한 대안으로 볼 수 없는 이유다.
소선구제의 장점은 ‘민감성’의 확보.
한편 현재 소선거구제가 초래하는 사표라는 부정적인 비용에 반한 긍정적인 편익도 있다. 그것은 바로 민감성의 확보다.
이 민감성은 중위 투표자의 정리에 의해 달성된다. 가령, 101명을 이념적으로 정확히 일직선상에 순서대로 나열할 수 있다면 한 번의 투표에서 100명은 50:50으로 편이 갈라질 것이다. 그럼 이 투표에서 어느쪽으로 결론이 날지는 중위 투표자(median voter)의 결정에 달렸다. 이것이 중위 투표자의 정리(Median Voter Theorem)다. 이 중위자의 마음을 얻기 위해 온갖 수단이 다 동원되는데, 중요한 건 중위자 한 명이 마음을 바꾸는 순간 당선되는 후보가 바뀐다는 점이다.
각 선거구마다 중위자가 다 존재할 것이다. 일반적으로 통용되는 용어로 바꾸면, 중도층이다. 즉 중도층이 어떻게 마음을 먹느냐에 따라 해당 선거구의 인물이 반대쪽으로 갈 수도 있지만, 우리 쪽으로 올 수도 있다는 생각을 양 당 모두 할 수밖에 없다. 즉, 격전지가 존재하고, 그 수가 많을수록 획득 가능한 예상 의석수가 출렁인다.
우리는 이 큰 폭의 출렁임을 이번 총선에서도 확인할 수 있었다. 선거 40일 전에는 “국힘 ‘160석 가능’ 표정관리…민주는 ‘강북마저 위험'”(한겨레, 2024.02.27) 같이 민주당 참패를 예측하는 기사가 있었다. 하지만 선거일에 임박하자 “단독 과반 기대” vs “개헌 저지선 필요”(서울신문, 2024.04.08) 같이 민주당 압승을 예상하는 기사가 실렸다. 물론 소선거구제는 ‘과열’, ‘과잉’을 불러오기도 한다. 소선거구제의 민감성에 동전의 양면처럼 따라오는 치열한 경쟁의 부작용이다.
그리고 이런 변동성은 선거 목적인 ‘정권 평가’에 정확히 부합하는 결과를 가져다 줄 수 있다. 변동성이 가장 큰 소선거구제가 300곳의 민심을 민감하게 측정할 수 있는 구조다보니, 총선이야 말로 행정부에 대한 가장 강력한 중간평가 역할을 할 수 있는 것이다. 이것이 소선거구제가 가져다 주는 강력한 이점이다.
그럼에도 소선거구제 시스템이 가진 부작용은 민감도에 따른 그 치열한 경쟁을 ‘선거기간이 임박해서만’한다는 점이다. 이 때문에 선거운동 기간을 정하지 말자(모든 시기에 선거운동을 할 수 있는 경우에는 비용을 감당할 수 없게 되므로 선거운동이 줄거라는 논리)는 대안이 주장되거나 특정 기간에 여론조사공표를 금지(잘못된 정보로 인한 경쟁의 공정성 훼손)하는 보조적 조치가 나온 것이다.
정당 카르텔의 법제화 위험.
지역구 의원 투표와 비례대표 의원 투표의 분리는 그런 의미에서 가장 성공적인 조치다. 헌법재판소까지 가서 얻은 이 결과물(2000헌마91·112·134)은 이후 소선거구제를 통해 국민을 대표하는 국회의 구성원에 ‘직능 대표성’을 올바르게 부여한 가장 성공적이고 민주적인 보완 조치이자 동시에 소선거구제가 가진 시장 실패를 보완하는 린치핀(Linchpin; 마차나 수레의 축에 꽂는 핀, 대체 불가능한 핵심)이 되었다. 이 원칙 덕에 우리는 ‘강남좌파’가 조국혁신당의 등장으로 이어지는 작금의 총선 결과를 보고 있는 것이다.
그렇다면, 중선거구제 도입 논쟁에서 빠질 수 없는 궁금증이 하나 남게된다. 만약 중선거구제를 성공적으로 도입하려면 어떻게 해야 하는가. 우선적으로 고려해야 할 것은 앞에서 살펴보았던 소선거구제가 가진 ‘민감성’을 중선거구제에서도 그대로 살릴 수 있는지 여부다.
양당제 기득권은 윤 대통령이 그렇게 싫어하는 ‘정당 카르텔’이 생기는 것이고 중선거구제가 그 통로를 만들어주는 것이다. 정당 카르텔이 생긴다고 표현은 했지만, 사실 이 중선거구제의 가장 큰 강점은 ‘의회의 안정적 구도‘이다. 의회가 안정적이면 민주주의 국가는 여러가지 이점이 있는데, 첫 번째로 대외정책의 일관성이 정부가 바뀌어도 유지될 수 있다는 점이다. 늘 그 의원이 그 의원인 현상은 소선거구제보다도 훨씬 심해질 것이다.
하지만 양당의 의석수가 그렇게 크게 변하지 않고 일정한 폭에서 변동하게 되니 과반수를 확보하는데 사활을 걸게 된다. 우리는 이러한 현상이 비슷하게 나타나는 한 나라를 이미 잘 알고 있다. 바로 미국 상원이다.
다수당이 되는 것만으로도 확실하게 모든 정책을 밀어붙일 수 있으므로, 국회의 사소한 한 자리도 과반수인 당이 절대로 양보하지 않는다. 법사위원장을 가져가니 국회의장을 양보해라 따위의 나눠먹기(?)는 등장할 여지도 없거나, 새로운 중선거구제 규범(decorum)이 의회정치사에서 등장할 수도 있는 상황이 펼쳐진다.
중요한 건 이 규범들이 중선거구제가 가져다주는 양당제의 공고함에 변동성을 추가하는 새로운 방식으로 형성되어야 한다는 점이다. 그리고 그 변화는 외부에서 강제하거나 헌법으로 명시되어야 한다. 그렇지 않으면 입법 권력을 가진 국회가 자신의 기득권을 공고히 하기 위해 법률로 이 규범을 정해버릴 수 있다는 위험에 노출된다. 그리고 그동안 우리나라의 의회사에서 보여진 선거구 획정, 선거보조금 등의 법률이 변해온 역사를 볼때, ‘정당 카르텔의 법제화’라고 할 수 있는 이 위험은 매우 중대하게 다루어져야 할 것이다.
변동성 확보: 임기 6년, 3분의 1씩 2년마다 선거를 연다면?
그렇다면 우리는 소선거구제의 장점인 ‘변동성’을 어떻게 확보할 수 있을까? 미국 상원의 선거제도를 벤치마킹해보면 어떨까? 마침 미국 상원의원선거는 주별로 2명씩 뽑는다. 미국 상원은 3분의 1씩 2년마다 선출하며 상원의원의 임기는 6년이지만, 선거를 2년마다 치른다. 우리는 300명의 국회의원을 3분의 1씩, 즉 100명씩 2년마다 돌아가면서 치르면 된다.
만약 그 3분의 1의 지역구를 지금의 호남, 영남, 그리고 스윙보터 지역 이렇게 세 군데로 나눠서 2년 주기로 치른다고 해보자. 호남에 국민의힘이 가서 선거운동을 열심히 하는 상황이 연출된다. 영남에 민주당이 가서 선거운동을 열심히 하는 상황이 연출된다. 스윙보터 지역인 수도권 충남 강원은 말할 것도 없다. 호남을 먼저 할 지 영남을 먼저할 지의 문제는 디테일이라 생략해도 될 것 같지만, 선거를 치를 지역이 3분의 1씩 2년단위로 분할된다는 것만 해도 한국의 지역주의를 다 뒤집어 엎는 선거운동을 양 정당에 부과하는 것이다.
게다가 중선거구제의 지역구 의원은 양당에서 후보를 여러 명 내는 지역이 속출할 것이다. 첫 번째 후보는 소선거구제에서 늘 이기던 후보가 나오지만, 두번째 후보는? 정치 신인에게 기회를 줄 수 있다. 상대당에도 기회가 없으리라는 보장이 없다. 영남이든 호남이든 가리지 않고 새로운 정권평가는 물론 지역 사회의 정치 몰입이 소선거구제와는 다른 국면으로 전개된다. 지금의 중선거구제가 기대하는 선거 혁명이 바로 이 모습이라는 점을 알아야 한다. 4년에 한번 모든 선거구를 중선거구제로 치렀을 때 발생하는 ‘양당제 기득권의 카르텔화’가 선거 타이밍을 3분의 1로 쪼갰을 때 전혀 발생할 여지가 없어지는 것이다.
이러한 선거 혁명은 오직 100명 선출을 지역적으로 한곳에 몰아넣어야만 가능하다. 인구수가 적당하게 맞춰질 수 있도록 예를 들어 호남과 충남 경기남쪽 일대 100명, 대구 경북과 부산 경남 일대 100명, 수도권과 경기 북부 그리고 강원도 일대 100명 이렇게 선거구를 나눠서 선거운동기간에 이동거리를 줄이는 효과도 볼 수 있고 지역에 좀 더 집중된 유세를 펼칠 수도 있다. 선거비용이 그 이전과 비슷하다면, 굳이 전국을 돌아다니면서 시간소모를 할 필요도 없고, 지역색 강한 곳에서 상대당의 목소리에 귀기울이는 현상이 나타나리라 기대할 수 없는 것도 아니다.
‘100명을 전국 단위로 고르게 2년마다 선출하는 것은 어떨까?’라고 의문을 던질 수 있는데, 그러면 전국 단위 총선을 2년마다 치르기 때문에 선거전에 유세를 비롯한 선거관련 대중의 피로가 매우 극심해진다. 지역별로 3분의 1을 할당해서 나누는 것이 훨씬 좋다. 호남이든 영남이든 강원이든 충청이든 수도권이든 6년마다 선거가 돌아온다. 그러면 중간평가하기도 수월하다. 게다가 지역주의가 강한 각 2년 단위의 선거에서 파란을 일으키는 정치신인의 당선, 그리고 지역을 거스르는 정당의 출현은 그 자체로도 정권에 대한 평가의 밀도와 강도가 남다를 것이다. 다만, 현 시점에서 오래된 정치인들은 쉽게 퇴장하지 않는 구조가 만들어질 수밖에 없다. 그만큼 중선거구제는 안정적인 구조를 목표로 삼는 선거구제다.
비례대표는 어떻게?
100명씩 2년 단위로 6년 임기의 국회의원을 뽑는 중선거구제에서 비례대표는 어떻게 선출해야 될까? 비례대표는 지금처럼 정당 투표로 선출하되, 2년 임기로 하는 방안을 고려해볼 수 있을 것이다. 직능대표로서의 성격을 가진 비례대표는 애초에 전문성을 토대로 정당정치가 특정 집단의 이익을 대변하기 위해 명단을 지정하고자 만들어진 국회의원이다.
‘직능’이 의미하는 것처럼 특정 영역에서의 이익을 고려하는 국회의원이라는 것이다. 2년마다 비례대표 순번을 새로 제출할 수도 있겠지만, 2년 전에 정해놓은 비례대표 순번을 그대로 유지하거나 일부 바꿔서 제출할 수도 있고, 그 순번을 6년 동안 바꾸지 않는 방법, 혹은 4년 동안 바꾸지 않는 방법 등 여러 가지가 가능하다.
이러한 방식의 비례대표는 여러가지 이점이 있는데 우선, 정당 득표율을 2년마다 관찰할 수 있고, 그 다음으로는 비례대표의원만 존재하는 정당의 경우 정당을 해체하고 새로운 정당을 창당할 유인이 줄어든다.
비례대표 순번에 따라 대다수의 의원이 국회에 입성한 조국혁신당의 경우를 예로 들어보자, 2년마다 조국혁신당의 정당 득표율을 관찰할 수 있고 이에 따라 12석을 확보한 조국혁신당이 2년간의 의정 활동에 따라 더 많은 혹은 더 적은 비례대표의석을 가져가게 되는 것이다. 그 순번을 4년 혹은 6년간 고정하는 경우, 어떤 의원은 6년 동안 2년 혹은 4년, 혹은 2년 + 공백 기간 + 2년 이런식으로 국회의원이 될 수도 있다. 게다가 조국혁신당의 예를 들지 않아도, 비례대표로 드러나는 정당득표율은 그 자체가 정권평가의 성격을 갖는다. 이 점이 매우 중요하다.
이렇듯 중선거구제에서 비례대표의 몫은 어떻게 하는 지 별도로 다뤄봐야할 문제다. 개인적으로 현재 비례대표 의석수는 너무 적다고 생각한다. 그러나 지역구 의원과 비례대표 의원들 사이에서도 서로 비례대표로 초선을 했으면 지역구에 나가서 2선을 하고 와야 정당을 위해 뭔가 조금 헌신하는 게 아니냐라는 것이 지금 국회의 풍토라고 봐도 무방하므로, 비례대표가 늘기는 요원해 보인다.
결론:
중선거구제는 소선거구제와는 다르게 의회의 안정성을 뒷받침하는 데 그 목적이 있다. 반면, 소선거구제는 정치적 변동성을 극대화하는, 그래서 정권의 중간평가에 매우 민감한 선거구제이다.
따라서 중선거구제를 시행하려면, 3분의 2씩 선거기간을 따로 두어 6년 임기, 2년마다 선거를 치르는 방식으로 해야 정권의 중간 평가 성격을 가지기에 적합하다. 100명씩 지역별로 나누는 방법은 선거 비용, 피로감을 줄일 수 있고 정권평가를 동시에 할 수 있는 묘수라고 볼 수 있다. 비례대표는 명단의 일관성을 유지할 지 여부와 2년 단위로 정당 득표율을 반영하여 의석을 조정하면 된다.
지금까지 다음 총선에서 중선거구제를 도입한다고 하면 어떻게 될까를 넘어서서, 중선거구제가 대한민국에 적용되려면 어떻게 해야 하는 지까지 시나리오를 한번 그려봤다. 총선을 소선거구제에서 중선거구제로 바꾸는 것은 의회의 안정성과 변동성에 관한 기본 철학과 예외가 자리를 바꾸는 것이라 할 수 있다. 그런만큼 선거구제는 소선거구제의 장점과 중선거구제의 장점을 절묘하게 섞는 기술이 필요하다.
이 시나리오 가운데 어떤 것을 채택할 지 이번 국회에서 선출된 국회의원이 박터지게 토론하기는커녕 졸속으로 다음 총선을 앞두고 준연동형비례대표제를 그대로 고수하는 사태가 또 발생할까 염려하며 이 글을 마친다.