강원도형 최저임금: 기업천국? 게토화 위험 크다

강원연구원이 2024년 새해 첫 보고서로 ‘강원도형 최저임금 제도가 필요하다’를 발표했다. 2023년 9월에 기업천국 세미나에서 사용한 발제와 토론을 정리한 작은 책자다. 보고서는 다른 지역보다 낮은 강원도형 최저임금을 통해 자원 배분의 효율성을 높이고, 기업 유치를 확산하며, 고용 안정성을 보장해 인구 유입 효과도 기대할 수 있다고 전망했다.

보고서에 언급된 나라들 중 멕시코, 베트남, 아르헨티나, 중국, 태국, 필리핀에 직접 방문했고, 특히 중국, 베트남, 필리핀의 최저임금 논의 과정에 깊이 관여한 이상헌 박사에게 강원연구원 보고서의 전망이 실현가능한지 물었다.

기업천국? 게토화 먼저 떠올랐다

보고서가 처음 발표된 세미나 이름이 ‘기업천국’이던데… 세미나 이름치고는 꽤 재밌는 것 같다. 보고서대로라면 강원도는 기업천국이 아니라 게토(ghetto; 소수 인종, 민족, 종교집단의 거주 구역, 역사적으론 유대인 강제 거주 지역, 미국에서 흑인 또는 소수 민족의 빈민가를 지칭. 편집자)가 될 위험이 커보인다. 자료를 보고 처음 든 생각은 게토화다.

우선 최저임금이라고 하면 2017년에서 2018년에 크게 오른 적 있다. 그때 인상이 여전히 사람들에게 강한 것 같다. 하지만 그 이후로 5년 동안 17% 정도 올랐다. 전 세계 추이와 비교해도 그렇게 인상률이 높은 건 아니다. 거기에 우리나라 경제 성장률을 고려해야 한다. 나는 소강상태로 평가한다.

기업 입장에서 보면 최저임금만 보는 것도 아니고, 보더라도 최근 3, 4년 동안 최저임금 동향이 중요하다. 그 추이는 통계에 나타난 것과 같다. 좀 더 현실적인 체크가 필요하다. 기업도 무턱대고 최저임금이 낮다고 좋아하는 건 아니다. 막연하게 최저임금 상승을 반대하거나 찬성하는 건 제대로 된 경영인의 태도는 아니다. 그리고 최저임금이라는 것도 노사정이 협의하는 거다. 어느 일방이 결정할 수 있는 게 아니다.

강원도를 기업천국으로 만들고 싶다면 좀 더 냉정하게 현 상황에 관해 판단해 볼 필요가 있다. 일단 첫 번째 생각은 그거다.

체크 1. 지역별 차이

보고서에서 외국 사례들을 아주 간략하게 꽤 많이 소개했는데, 공교롭게 내가 가장 오랫동안 해온 일 중 하나가 최저임금 관련 업무다. 여기 나온 나라들 중에 내가 직접 가서 정부와 이야기한 나라가 멕시코, 베트남, 아르헨티나, 중국, 태국, 필리핀이고, 특히 중국, 베트남, 필리핀에는 깊이 관여했다.

첫째, 우선 지역별로 최저임금 차등하는 나라의 특징은 덩치가 아주 크다. ‘덩치’라는 게 반드시 면적을 말하는 건 아니다. 해당 나라들은 지역 상황이 서로 아주 이질적이다. 특히 문제가 되는 물가가 완전히 다르다. 인도네시아나 필리핀을 생각해보면, 여러 가지 성(우리나라의 도에 해당)으로 구성돼 있기 때문에 상황이 너무 다르다. 베트남도 하노이 등 일부 지역을 중심으로 성장하면서 농촌과 도시 격차가 크다. 무엇보다 물가가 지역마다 너무너무 다르다. 이게 첫 번째다.

체크 2. 중앙 단위의 ‘조정’이 선행

둘째, 지역별 최저임금을 도입한다는 게 지역 마음대로 하는 최저임금을 차등해서 결정해도 된다는 게 아니다. 중앙 단위에서 먼저 조정 작업을 선행한다. 필리핀에서는 내가 직접 가서 조정 작업에 참여했다. 우선 일종의 공식을 만든다. 각 지역마다 지표가 있을 거 아닌가. 예를 들어서 생산성이나 물가나 그걸 다 고려한 공식을 만들어서 그 공식에 입각해서 최저임금을 조정한다. 그러니까 마음대로 못한다.

그러니까 전체적인 전국 단위는 그 최저임금 공식을 따르고, 지역별로 각각의 특수성과 정치적 상황에 맞춰서 조정하는 게 지역별 최저임금인데, 그것도 공식에 보면 항상 ‘알파’가 있다. 변수다. 공식에 따라 그 알파(변수)가 5%라면, A라는 지역에서 우리는 이런저런 상황이 있으니까 4%로 하자, B라는 지역에서는 우린 올해엔 6%로 하자 이런 편차를 둘 수 있게 하는 거다.

그걸 조정하기 위해서 중앙에 최저임금위원회가 있고, 지역에서 참여해서 만난다. 베트남만 그런 게 아니라 중국도 마찬가지다. 중국도 성(우리나라의 도에 해당)별로 마음대로 정하는 게 아니라 공식이 있다. 그걸 통해서 하는 거다. 이게 두 번째 포인트다. 항상 중앙과 지역이 함께 모여서 협의한다. 지역 마음대로 할 수 있는 게 아니다.

체크 3. 미국 사례는 강원도의 ‘정반대’

끝으로 세 번째 포인트. 미국 같은 나라는 아예 강원도형 최저임금과는 정반대에 가깝다. 미국은 국가 단위로 전국 단위 ‘베이스’가 있다. 예를 들어 앞서 언급한 중국, 베트남, 필리핀은 그런 거 없다. 미국은 전국 단위의 최저임금이 있고, 어떤 주는 최저임금이 그 지역의 생활물가 등을 고려할 때 너무 낮으니까 최저임금을 현실화하는 거다. 그래서 캘리포니아 같은 곳은 아주 높다.

강원도와는 역의 논리인 셈이다. 전국 최저임금이 특정 지역에서는 현실성이 전혀 없을 정도로 낮기 때문에 그 격차를 줄이고 현실성을 높이기 위해서 지역별 최저임금을 설정하는 거다.

인력 블랙홀: 중국에서 본 광둥성 사례

내가 중국에 갔을 때다. 한창 중국 경제가 성장하던 때였는데 인력난이 있었다. 농민공이 도시로 엄청나게 밀려 들어올 때였다. 그때 광둥성(간자: 广东省, 정자: 廣東省)은 다른 성과 비교하면 최저임금이 꽤 높았다. 그래서 숙련된 인력이 광둥성에 몰렸다. 인력 블랙홀에 빠져들었다. 그래서 인근 지역 성에서도 어떤 논의가 있었으냐면, 자신들 최저임금을 높이든지 광둥성 너네가 최저임금을 낮춰야 한다는 그런 논의가 있었다.

성 간 경쟁이 생긴 거다. 인력 경쟁을 해야 하는데, 최저임금 경쟁이 된 셈이다. 그래서 우리 ILO가 늘 했던 얘기는 뭐냐면, 최저임금이라는 ‘임금의 바닥’을 정하는 거라서 최저임금을 지자체나 기업 경쟁의 도구로 삼아서는 안 된다는 거였다. 어느 순간 최저임금을 경쟁 수단으로 삼게 되면 최저임금은 작동하지 않는다. 여러 가지 이해관계 때문에 높아질 수도 있고, 낮아질 수도 있다.

그런데 원래 최저임금의 목적은 그런 게 아니다. 어떤 상황이라고 하더라도 기본적인 생계를 보장할 수 있는 수준의 임금, 그런 원칙적인 ‘바닥’을 만든 거라서 그걸 가지고 바닥을 높이네 낮추네 경쟁하기 시작하면 최저임금의 논리는 그 근간이 무너질 있어서 그런 짓을 절대 못하게 한다. 그래서 최저임금이라는 건 지자체든 기업이든 경쟁수단으로 삼아서는 안 된다는 게 ILO의 주장이고, 그게 굉장히 중요하다. 얼마나 중요한가 하면, 이걸 무시하면 시스템이 무너진다.

시나리오 1. 인력 유출 우려 매우 크다 (노동 이동성)

보고서가 그래서 현실성 있게 우려한 건 하나 있다. 인력 유출효과다. 강원도가 최저임금을 낮추면 강원도에 있는 인력이 강원도 밖으로 나갈 거다. 그 효과가 여기에선 좀 우려된다는 정도로 쓰고 있는데, 나는 이게 생각보다 훨씬 더 클 수 있다고 생각한다. 왜냐하면 강원도는 경기도권과도 그렇게 멀지 않다.

사람들이 잘 모르는 것 하나. 한국은 노동시장 이동성이 엄청나게 높다. 강원도형 최저임금이 실행되면, 강원도 인력 유출 정도는 굉장히 클 가능성이 크다. 미국이나 유럽은 지역 이동성이 굉장히 낮다. 한국은 부산에 있다가도 서울에 가지만… 일본도 지역 이동성이 굉장히 낮다(몇 군데 빼고). 한국은 업종도 잘 바꾸는데, 외국은 그렇지 않다.

무엇보다 우리나라가 지역별로 물가 차이가 심하거나 노동시장 상황이 현저히 다르냐. 그렇지 않다.

시나리오 2. 기업 유치? 현실적으로 힘들다

강원도형 최저임금은 기업 유인 효과를 노리는 거다. 그래서 세미나 타이틀도 ‘기업천국’이겠지. 그런데 기업이 유입되려면 최저임금이 낮아서 그 낮은 인건비를 통해 기업을 강원도에 유치할 수 있다는 논리인데, 그런 유인효과가 생기려면 기업이라는 껍데기만 오면 안 된다. 돈만 있고, 공장만 있어선 안 된다. 무엇보다 ‘사람’이 와야 한다.

기업 유치가 되려면 노동력 유치가 돼야 한다. 기업 유인에 불가분인 게 인력 유인이다. 그런데 최저임금이 낮으면 결과적으로 ‘사람’이 오질 않는다. 현재 한국의 노동시장 상황은 저임금으로 유입되는 인력 유입 효과의 가능성은 매우 낮다고 봐야 한다. 경제활동 인구는 줄고, 전체적인 인구마저 줄고 있어서 낮은 최저임금을 통한 인력 유입 효과는 기대하기 어렵다. 그러면 결과적으로 기업 유치 효과가 낮을 수밖에 없다.

그래서 이 두 가지 시나리오를 합치면, 인력은 유출되고, 기업은 강원도에서 사업할 이유가 없다. 결국 강원도는 기업 지옥이 될 가능성이 크다. 보고서보다는 내가 이야기한 이 두 가지 시나리오가 좀 더 현실성이 있을 것 같다.

정년 지난 일자리 필요한 노인 유입 가능성

유입 효과가 있으려면 두 가지를 생각해 볼 수 있을 것 같기는 하다.

우선 하나는 고령인구다. 적은 연금으로 정년이 지났지만, 어쨌든 일자리를 찾는 사람들. 그 연령대를 유입할 가능성을 생각해 볼 수 있다. 그런데 강원도에서는 쉽지 않다. 강원도형 최저임금이 전제하는 상황은 제조업 이야기를 많이 하는 것 같은데, 정년이 지난 일자리가 필요한 노인이 제조업에 잘 적응할 수 있을지는 모르겠다.

강원도에 노인 인구가 많다고 하더라도 농촌이나 이런 곳에서 살고 있어서 이 분들이 공장 시스템, 굉장히 기계화된 시스템에 들어가서 일할 수 있을지는 조금 더 생각해 봐야 할 것 같다.

이주노동자를 ‘확’ 끌어와 쓰는 것?!

나머지는 이주노동자를 확 끌어서 쓰는 거다. 이주노동자에 관해서는 지난 인터뷰에서도 길게 이야기 나눈 바 있지만, 정말 쉽지 않은 문제다.

이주노동자를 대거 유치하고, 차등적 최저임금을 적용하는 시나리오를 짜게 되면, 실질적으로 이주노동자 임금이 낮아지는 효과가 생긴다. 그런데 결과적으로 이런 방식은 전국적인 논의와는 맞질 않는다. 강원도에서만 이주노동자 임금을 낮게 설정하라는 게 가능할 것 같지 않다. 이론적으로는 가능한 시나리오긴 한데 정책적 시나리오로 보면, 현실성이 없다.

강원도형 이주노동자 최저임금제, 불가능한 두 가지 이유

정책적 현실성이 없다고 평가하는 이유는 ILO 협약 위반이나 원칙, 철학, 정치노선 등의 문제가 아니다. 두 가지가 문제다. 우선, 현재 체계에서 강원도만 따로 최저임금 체계를 만들기가 쉽지 않다. 강원도가 한다고 하면 다른 곳에서도 한다고 할 거다. 경상도형 최저임금, 전라도형 최저임금… 아까 강조한 것처럼 최저임금은 전체적인 조정 메커니즘이 없으면 제도 자체가 무너진다. 지역별 최저임금이라고 하더라도 자기들 맘대로 할 수 있는 게 아니다.

두 번째, 이주노동자가 연결되면 다른 지역에서 가만히 있지 않을 거다. 즉, 시장중심적 마인드를 가진 지자체는 특히 이주노동자와 관련해선 모두 하고 싶어할 거다. 경기도는 모르겠지만, 서울도 여하튼 그런 걸 하고 싶어 할 거다. 그렇게 되면 자기들 지역 사정에 맞춰서 최저임금을 독자적으로 결정하겠다고 하는 건데, 그러면 앞서 지적한 것처럼 제도가 다 무너진다. 그래서 현재로선 불가능한 것 같고, 내가 더 걱정하는 건 강원도형 최저임금이라는 걸 생각하는 사람들이 자신들의 바람과는 정반대 결과를 초래할 수 있는 가능성을 제대로 생각하지 못하고 있다는 점이다.

역사적인 유사 사례? 없다

강원도형 최저임금과 같은 사례가 역사에 존재할까? 내가 아는 바로는 없다. 물론 캐나다 같은 연방 국가는 다르다. 미국도 연방국가지만. 연방국가는 사람들이 흔히 착각할 수 있는 게, 최저임금뿐만 아니라 모든 정책이 다 다르다. 그건 연방국가의 독특한 정치경제 결정 시스템의 문제이지 최저임금의 문제는 아니다.

가령, 내가 사는 스위스 같은 나라는 아주 조그마한 나라고 각 지역별로 물가 차이가 별로 나지 않는데도 연방국가라서 전국적 단위의 최저임금을 만들기가 되게 어렵다. 그래서 최저임금이 존재하긴 하는데, 주별로 있거나 업종별로 있다. 그건 스위스라는 나라의 고유한 정치 시스템의 문제로 봐야지, 강원도형 최저임금과 비교할 수는 없는 문제다.

업종별 차등화? 한국은 어렵다

한국에서는 업종별 차별화도 어렵다. 한국에서는 업종이 명확하게 구별되지 않는다. 단체 협상이 체계적으로 잘 되는 나라들, 가령 스칸디나비아 국가들은 업종별 차등화가 가능하다. 왜냐하면 업종별로 노조가 잘 조직화했고, 그 안에서 데이터 분석이 잘 돼 있어서 업종별 통계를 정확히 알 수가 있다.

한국은 그렇지 못한 상황이다. 어떤 노동자가 정확히 어떤 업종에서 일하느냐 이거부터 따지는 상황이라면 그냥 거기서부터 현실성이 없다고 봐야 한다. 게다가 최저임금을 높이기 위한 게 아니라 더 낮추기 위한 방식으로 지금 업종별이나 지역 차등제를 이야기하는데 이건 거의 현실성이 없다.

특히 한국 사람들이 잘 모르는 것 중 하나가 앞서 강조한 것처럼, 한국은 노동시장 이동성이 엄청나게 높은 나라라는 점이다. 미국이나 유럽은 옆 동네에 새로운 일자리가 생겼다고 해도 잘 이동하지 않는다. 지역 이동성이 굉장히 낮다.

부분 균형

경제학에서 ‘부분 균형’이라고 하는 게 있다. 우리는 ‘바깥’에는 뭔가 풍요롭게 존재한다고 생각하기 쉽다. 그걸 ‘우리가’ 가져다가 쓰기만 하면 된다고 생각한다. 강원도는 ‘바깥’에 있는 기업과 노동력을 강원도 안으로 유치하면 된다고 생각하는 거지. 그런데 강원도 안에서만 상황을 봐선 안 된다. 강원도 바깥 상황을 봐야 한다.

강원도는 마치 기업이나 노동력이 바깥에는 풍부하고, 막 떠돌아다닌다고 생각하는 것과 마찬가지다. 그래서 일정한 조건만 충족하면 바깥에서 ‘부유’하는 기업과 노동이 쭉 들어올 거라고 생각하는 게 바로 ‘부분 균형’적인 접근 방식이다.

그런데 이걸 일반 균형적으로 생각해보면 한국에는 유휴 노동력 규모가 별로 크지 않다. 아까 이야기한 노년층, 아니면 일부 ‘알바’ 청년, 아니면 이주노동자 정도다. 강원도가 인력을 받아오는 방식은 두 가지다. 새로 유입되는 노동을 강원도에 가져오는 방법이 있고, 다른 지역에 있는 노동력을 강원도가 빼앗아 오는 방식이다. 그러니까 그 두 가지 모두 불가능하다. 이건 후진국이나 개발도상국도 아니고, 한국적인 상황이 전혀 아니다.

한국인 인력뿐만 아니다. 쉽게 말해서 같은 조건이라면 이주노동자들도 강원도로는 안 갈 거다. 강제로 보내는 것은 불가능하다. 그리고 한편으로 기업이 투자 판단할 때는 최저임금만 보는 게 아니다. 인프라나 다른 조건들도 본다. 인력을 뽑기 쉽지 않을 것 같다? 그러면 기업이 왜 강원도에 가나. 안 간다. 필요한 인력을 원활하게 수급할 수 있는지가 최우선 과제이기 때문이다. 기업이 그리 어리석지 않다.

최저임금을 복잡하게 만드는 두 가지 방향성

최저임금 차등제에는 두 가지 방식이 있다. 우선 기본을 만든 다음에 반지하 같은 걸 만들어서 파내는 침식하는 방식이 있다. 전 세계적으로 이런 경우는 거의 없는데, 지금 강원도형 최저임금이 그런 방식이다.

그리고 2층 3층 사는 사람들이 오히려 현실성 있게 최저임금을 높이는 방식이 하나 있다. 쌓아가는 방식도 조율이 필요하다. 미국 캘리포니아가 이런 사례다. 가령 중국 광둥성에서 일하는 노동자와 서쪽 농촌에서 일하는 노동자을 생각해보자. 똑같은 최저임금을 적용하면, 광둥성 노동자들은 물가가 높아서 생활하기가 힘들 거다. 그래서 그 구매력이 비슷한 수준이 되도록 조절하는 거다. 물론 본인이 공부를 더 열심히 했다든지 숙련도를 높여서 더 좋은 일자리를 찾아가는 건 괜찮지. 최저임금만 보고 이동하지 않도록 하는 게 포인트다. 그걸 조정하는 게 지역별 최저임금이다.

한국에서 유일하게 가능한 차등화된 최저임금은 몇몇 지역에서 조금 더 높은 최저임금을 설정하도록 하는 게 오히려 가능성이 있다. 미국식인 셈이다. 미세하게 높이는 방식을 취할 수 있을 것 같다. 비슷한 방식으로 고 박원순 시장이 ‘생활임금’이라는 개념을 가져왔던 적이 있다. 그 아이디어는 최저임금만으로는 생활이 어려우니까, 서울 프리미엄을 주자는 아이디어였다. 여러 가지 각도로 봐야겠지.

최저임금, 높다 낮다 쉽게 평가할 수 없다

최저임금은 높다 낮다고 선언적으로 말할 수 없다. 경제학자들끼리는 중위임금의 40% 미만은 의미가 없다고 가이드를 정하기도 한다. 물론 그것도 다 설명하기 위해서 그러는 거고 일률적으로 적용하기는 어렵다.

일반적으로는 60~65%를 넘어가면 노동시장 효과, 고용에 미치는 영향이 있을 수 있다고 본다. 그래서 그런 경우라면 노동시장의 고용 상태를 지켜보면서 조율한다.

그렇다고 그런 상황에서 높여서는 무조건 안 된다는 건 아니고, 지켜봐야 한다는 의미다. 다각도에서 분석을 많이 해야 한다. 최저임금은 굉장히 정치적이면서 동시에 과학적이어야 하는 분야다. 기업천국이라든지, 노동자가 너무 주도한다든지, 정부가 너무 개입한다든지… 그런 게 아니라 우리는 노사가 합의하는 게 가장 좋은 최저임금이라고 한다.

최대의 적은 최저임금의 과부하(정치화)

최저임금이 있다고 해서 임금협상을 할 필요가 없다는 건 아니다. 오히려 최저임금은 임금협상을 못 하는 사람이든지 노동시장에서 협상력이 없는 사람들을 위해서 존재하는 최소한의 장치다. 최저임금으로 모든 노동시장 문제를 해결하려면 곤란하다. 최저임금은 말 그대로 최대한이 아니라 최소한이다.

나는 ‘최저임금의 과부하’라는 표현을 쓰는데, 과부하를 정치화라고 달리 표현할 수도 있을 것 같다. 그게 최저임금 최대의 적이다. 그런 식으로 정치적 논리에 의해 돌아가면, 논의도 힘들어지고, 제대로 작동하지도 않는다.

영세 자영업자와 최저임금

가장 어려운 문제다. 영세 자영업자 문제는 늘 가장 어려운 문제다. 우선 집단적인 문제와 개별 문제를 분리해야 한다. 최저임금을 운영하는 데 있어서 가장 중요한 건 예측 가능성이다. 최저임금이 널뛰기하면 안 된다. 영세 자영업자의 경우 인건비가 점프하면 감당이 안 되니까. 계획을 세울 수 있어야 한다.

최저임금은 평균으로 이야기하기 힘들고, 최저임금은 임금의 바닥이라서… 냉혹한 현실 원칙 중 하나는 영세 자영업자가 그 ‘임금의 바닥’을 견딜 수 없다면, 시장에서 물러날 수밖에 없는 구조이긴 하다. 그런데 그런 경우마저 모든 이유를 최저임금 탓으로 돌리면 최저임금은 억울하다. 이상이 개별적인 거다. 이하 집단적인 건 또 집단적인 문제를 가진다.

한국은 최저임금 오르면 영세 자영업자가 너무 힘들다. 가령 프랜차이즈 마진이 너무 낮다. 최저임금 조정할 때, 가장 중요한 건, 영세 자영업에 어떤 영향이 있을지를 세심하게 살피는 일이다. 물론 자연도태 하는 경우도 있다. 그런 경우에는 정책을 봐야한다.

프랜차이즈에 영향에 있을 것 같으면, 특히 편의점 같은 경우에는 모기업이 조금만 이윤이 있어도 그 이윤을 흡수하는 방식이라서… 정부가 그 문제를 노사가 직접 해결하라고만 하지 말고 직접 개입해서 재정적 지원, 세제 지원을 같이할지, 숨통을 틔워주려는 그런 노력, 그런 정부의 책임이 필요하다.