정책 리콜은 왜 이리도 어려운가

지난 3월16일 행정자치부가 민원24(minwon.go.kr)를 개편한다고 발표했다. 그런데 민원24 서비스를 이용하기 위해서는 액티브엑스를 강제로 설치해야 한다. 액티브엑스라는 게 없는 맥에서도 xw_install_mac_universal_intel.pkg 라는 파일을 다운로드를 받아 설치해야만 한다.

액티브엑스를 안 쓰겠다며 말장난만 되풀이

지난해 박근혜 대통령까지 문제점을 지적했을 정도로 악명이 높지만, 행자부는 민원24에서 액티브엑스를 비롯한 각종 플러그인 강제 설치 정책을 유지할 예정이다. 행자부는 기자설명회에서 “내년부터는 민원24에서 액티브엑스를 대체하는 보안시스템을 가동할 계획”이라고 말했다.

액티브엑스는 윈도우 환경의 익스플로러에서만 사용할 수 있고 크롬이나 파이어폭스 등에서는 사용할 수 없기 때문에 웹접근성을 심각하게 제약한다. 호환성에도 문제를 일으킨다. 악성 코드의 온상이 되기 때문에 마이크로소프트(MS)조차 ‘액티브엑스를 설치하지 않는 게 좋다’고 권장한다.

액티브X는 (한국MS도) 권장 안 한다. MS 사람이 이렇게 말하니 좀 이상해 보이겠지만… 생태계를 건전하게 확보 안 하면 회사가 죽는다. 그래서 기업들이 오픈소스로 푸는 것이다. 액티브X는 생태계 유지에 도움이 안 된다. 특히 다양한 배포에 사용하는 서비스에는 액티브X를 쓰면 안 된다. 공공성이 두드러지는 정부 서비스에서 쓰면 안 된다. 사기업들이 목적성을 가지고(뚜렷한 목적이 있다면) 쓰면 상관은 없다. 공공성을 바탕으로 생태계가 유지되는 것이다. 특히 보안 서비스의 경우 액티브X를 많이 쓰는데, 이는 당시 보안이 한국 업계에 일찍 도입될 때 그 기술을 쓸 수밖에 없었기 때문이다. 지금은 대안 기술이 많다. 물론 당장에 돈이 안 되는 걸 (큰 돈을 들여) 바꾸라고 강요할 수 없겠지만, 아마도 다음 버전에서는 (액티브X의 대안 기술 도입이) 가능하지 않겠나.

2007년 마소 창간 25주년 세미나 RIA to RxA 세미나, 당시 한국마이크로소프트 김재우 부장의 발표 중에서

국민을 상대로 한 웹사이트에 액티브엑스뿐만 아니라 웹브라우저 외에 별도의 플러그인과 설치 프로그램 이용을 강제하는 것이 더 본질적인 문제지만 행정자치부를 비롯한 정부는 이 사실을 제대로 인지조차 하지 못하고 있다. 만약 알고서도 액티브엑스 방식에서 .exe 설치 방식으로의 변경 방침을 진행하고 있는 거라면 전문성에 심각한 문제가 있다고 봐야 한다.

문제가 터지면 그때뿐. 대안 마련은 흐지부지…

공공아이핀(I-PIN)으로 국민들한테 따가운 비판에 몰렸던 행정자치부가 아이핀 폐지까지도 포함한 “근본적인 대책 마련”에 나선다. 행정자치부 정종섭 장관은 3월 13일 간부들과 회의를 하며 ‘아이핀 폐지 등 모든 가능성을 염두에 두고 대책을 마련하라’고 지시했다고 한다. 행자부가 처음 아이핀 정보유출을 인지한 게 지난 3월 2일이었다. 그 사실을 공개한 게 5일, 대국민사과를 한 건 10일이었다. 아이핀 자체가 문제일 수 있다는 걸 고려하는 데도 열흘이 넘게 걸렸다.

어떤 정책이든 한번 시작하고 나면 여간해선 되돌리기가 극도로 힘들다. 주변을 둘러보면, 상식을 가진 사람이라면 누구나 말도 안 되는 예산낭비라고 할 만한 사업이 계속되고 있다. 4대강, 새만금, 평화의 댐은 아주 흔한 사례일 뿐이다. 정부정책에서 여간해선 ‘리콜’이 없다. 지난해 호들갑을 떨던 주민등록번호 개편안은 공청회 한 번 이후 소식이 없고, 도로명주소사업은 지금도 ‘못 먹어도 고’일 뿐이다.

박정희 대통령이 주민등록번호 제도를 처음 시행하던 1968년 11월 “아담하게 잘 만들었다”며 ‘110101-100001’이 찍힌 주민등록증을 기자들 앞에 보여줄 때만 해도 상황이 지금처럼 될 거라고는 아무도 상상하지 못했을 것이다. 나라살림연구소장 정창수는 “10여 년 전 도로명주소사업 초창기에 행자부 책임자가 ‘이 사업이 얼마나 가겠느냐. 금방 흐지부지될 것’이라는 취지로 말하는 걸 들은 기억이 난다”고 증언한다.

정책리콜이 힘든 이유, 경로의존성

정책연구에서 정책리콜이 이렇게 힘든 원인을 설명할 때 자주 사용하는 개념이 바로 ‘경로의존성’이다.

[box type=”info”]경로의존성이란 국가나 사회가 일단 어떤 경로를 택하게 되면 다른 경로로 전환하는 데 소요되는 비용이 시간이 지날수록 커지기 때문에 그 경로에서 이탈하기가 점점 더 어려워진다는 개념이다.

세 살 버릇 여든 간다, 천 리 길도 한 걸음부터, 콩 심은 데 콩 나고 팥 심은 데 팥 난다, 제 버릇 개 못 준다. 이런 속담을 학술적으로 표현했다고 생각하면 쉽게 이해할 수 있다.[/box]

경로의존성을 설명할 때 가장 대표적으로 거론하는 사례가 하나 있다. 바로 컴퓨터나 스마트폰 자판기에서 주로 쓰이는 ‘쿼티(QWERTY) 자판’이다.

쿼티 자판 방식은 글자 입력 효율이 별로 좋지 않은데, 이것은 의도적이다. 19세기 타자기는 입력 속도가 너무 빠르면 쉽게 오작동이 일어났고, 그래서 타자 속도를 적절히 늦출 필요가 있었다.

하지만 타자 입력 기술이 나날이 발전하면서 쿼티 자판보다 입력 효율이 좋은 방식(예: 드보락 자판)으로 개선하는 게 가능했다. 그렇지만 쿼티 자판 방식을 채택한 타자기가 이미 너무 많아서 제조업체와 타자수, 소비자까지 엮인 상호의존관계가 생겨버렸다.

온라인에서는 오픈넷과 슬로우뉴스 중심으로 ‘엑티브엑스 폐지 서명운동’을 벌이고 있다. 많은 사람이 쉽게 이해하도록 “웹접근성”이나 “플러그인”과 같은 개념적인 용어가 아니라 “액티브엑스”라는 구체적인 기술을 이름으로 걸었다. 현재 이 운동에는 1만 명 넘는 이들이 서명을 남겼다. 이 운동에 주도적으로 참여하는 이들에게 “왜 엑티브엑스가 이렇게 안 없어진다고 생각하는가’ 물었다. 한 블로거는 이렇게 지적했다.

“아마 많은 이용자가 편한 걸 써 본 적이 없어 불편한지도 모를 수 있다. 그리고 최종 의사결정자들은 이런 업무를 부하 공무원들에게 시켜서 왜 불편한지 자각조차 없는 것 아닐까.”

즉, 경로의존성이 작동하고 있다는 것이다. 다른 블로거가 말한 원인진단 역시 경로의존성과 밀접한 관계가 있다.

“처음엔 향후 발전을 염두에 둔 표준 추구보다는 당장의 개발효율성, 시간이 지나고 나서는 다 엎어 고치느니 조금씩 하던 대로 땜질해 쓰려는 관성이 붙고, 더 시간이 지난 후에는 거기에 그간 업계의 이해관계까지 붙다 보니, 현상유지를 버티고 또 버틴 거라고 봅니다. 정부와 업계 유착이라는 ‘음모론’보다는 체계 자체의 경직성만으로도 많은 게 설명 가능하다고 봅니다.”

잘못된 정책, 고칠 수 없는 숙명 아니다

오해는 하지 말자. 경로의존성은 ‘숙명론’이 아니다. 제도가 한 번 생기고 나면 바꾸는 게 불가능한 것인 양 생각하기 쉽지만 제도의 지속성에도 불구하고 ‘분기점’은 언제나 존재했기 때문이다.

주민등록번호가 격렬한 논쟁 대상이 된 것도 제도를 바꾸는데 드는 비용보다 유지하기 위한 사회적 비용이 더 크다는데 공감대가 형성됐기 때문이다. 한 행자부 관계자가 최근 사석에서 “주민등록번호를 차라리 다 없애버리면 좋겠다”고 말한 것도 이런 흐름을 반영한다.

특히 최근 활발하게 논의되고 있는 ‘담론이 제도변화에 미치는 영향’ 역시 눈여겨볼 대목이다. 특정한 정책을 규정하는 말이 달라지면 생각의 틀이 바뀌고, 이는 결국, 제도변화로 이어진다는 것이다. 이는 오래된 격언을 떠올리게 한다.

“생각을 조심하라 말이 된다.
말을 조심하라 행동이 된다.
행동을 조심하라 습관이 된다.
습관을 조심하라 성격이 된다.
성격을 조심하라 운명이 된다.
우리는 생각하는 대로 된다.”

결국 주민등록번호와 아이핀을 둘러싼 논쟁은 이 정책을 이끌었던 행정 효율성 담론이 개인정보보호 담론으로 바뀌면서 발생하는 담론투쟁인 셈이다. 적어도 국민들 사이에선 지배적인 담론이 달라졌다. 담론이 달라지면 제도가 바뀐다. 이제 정부가 답할 차례다.