사회적 대화는 ‘제도’다: 복합 위기 극복의 핵심 전략

사회적 대화는 다양한 사회구성원들과 그들의 대표체가 상호 충돌하는 이해관계를 조정해 공익적이고 공동체 지향적인 해법을 찾는 행위다. 정부나 정치권이 협력해 사회 각 집단이나 이해관계자의 의견을 정책에 반영하고, 그 과정을 통해 여러 정책 행위나 결정이 사회 전체의 이익을 향하도록 하는 것이다.

정책의 정당성 담는 그릇, 사회적 대화

이재명 정부는 출범 초기부터 실용적 리더십과 강한 실행력을 보이고 있다. 그럴수록 더욱 필요한 것이 사회적 대화다. 아무리 타당한 정책이라도 정당성과 수용성을 지속적으로 확보해야 하기 때문에 다양한 사회경제 주체들의 목소리를 듣고 반영하는 것이 필요하다. 이처럼 사회적 대화는 정책형성의 과정에 필요한 정당성을 확보하는 정치적 장치이다. 과정이 내용과 결과의 성공을 다 보장하지는 못해도, 과정을 무시하는 정책은 수용성 및 정치적 효용 극대화, 그리고 사회적 지지 확보에 한계를 보일 수 밖에 없다.

사회적 대화는 동시에 시민사회의 역량을 제도화하는 통로이기도 하다. 시민이 정책의 주인이어야 진정한 민주공화국이 된다. 시민들이 선거 시기에만 동원되고 소환되는 민주주의는 반쪽짜리에 가깝다. 민주주의는 정치의 영역을 넘어 사회·경제영역으로 확산되어야 한다. 일터와 삶터의 필요와 요구들이 정책으로 이어져야 하고, 이를 위해서는 대표자들이 정책행위자로서 역량을 축적해 정책을 이끌고 합리적 타협을 도모할 수 있어야 한다.

이재명 정부는 아직까지 사회적 대화를 국정의 핵심 기조로 명시적으로 선언하지는 않았지만 취임 직후 고용노동부에 산업재해 절감과 사회적 대화의 활성화라는 두 가지 핵심 임무를 강조했다고 전해진다. 또 지난 6월 5일 국무회의에서 고용유연성 문제와 사회안전망 확보를 위한 국민 신뢰 확보를 위해, 사회적 대타협 방안 모색을 주문한 바 있다.

최근 국정기획위원회가 만든 123개 국정과제가 향후 구체화하는 과정에서 사회적 대화 역시 정부의 주요 전략으로 자리잡을 것으로 보인다. 윤석열 정부에서는 전문가 중심의 일방적인 논의 방식 때문에 노동개혁이 진전되지 못했지만, 새정부에서는 사회적 대화를 다시 활성화시켜 개혁의 동력으로 삼고자 할 것으로 전망된다.

‘다층화’ ‘다원화’ 패러다임으로 전환해야

이러한 문제의식과 현상을 감안했을 때, 이재명 정부가 지향해야 할 사회적 대화의 방향은 무엇일까? 민주노총을 경제사회노동위원회(경사노위)로 끌어들여 그 안에서 대타협을 시도하는 것일까? 대통령이 주재하는 노사정대표자회의를 개최해 사회적 대화의 의지를 표명하는 것에서 시작해야 할까?

안타깝게도 현재 행위자들의 조건과 그간의 관행을 반추해보면, 정권 초기에 이를 기대하기는 어려울듯하다. 이는 문재인 정부에서 이미 추구했던 것이지만 ‘사회적 대화에 대한 개혁’, ‘사회적 대화를 통한 개혁’ 모두에서 한계가 뚜렷했다.

지금 우리에게 필요한 사회적 대화의 패러다임 전환은 ‘다층화’와 ‘다원화’다. 기존의 중앙집중적이고 단조로웠던 틀로부터 벗어나, 지역과 업종, 국회 등 다층적 차원에서 사회적 대화 생태계를 설계하고 활성화하는 구조적 상상력이 필요하다. 이를 통해 전환기 한국 사회가 직면한 복합적 갈등을 민주적으로 조정하면서 그 동안 막혀 있던 대화의 출구를 여는 모색이 필요하다. 문재인 정부 시절 일자리위원회가 플랫폼이 되어, 민주노총 산하 일부 조직들도 참여해 개혁을 위한 효과적인 정책협의를 도모했던 사례는, 사회적 대화의 다원화 가능성에 대한 생생한 경험이다.

경사노위 플랫폼, 촉진자로 역할 전환해야

경제사회노동위원회가 업종과 지역 등 다양한 사회적 대화의 플랫폼, 촉진자 역할을 해야 한다는 요구가 커지고 있다. 누리집 갈무리

사회적 대화 체제를 다층화, 다원화하기 위해서는 핵심 제도인 경사노위 기능과 역할에 대한 재정립이 필요하다. 경사노위는 원래 사회적 대화의 중심 ‘필드(field)’로서 작동해 왔지만, 이제는 다양한 대화 시도를 촉진하고 연계하는 ‘플랫폼’ 혹은 ‘촉진자(facilitator)’ 역할로 전환할 필요가 있다. 대통령 자문기구인 중앙차원의 사회적 대화기구에 모든 기능을 담으려는 사고에서 벗어나야 한다. 경사노위는 상징적 혹은 메타 거버넌스(개별적인 거버넌스 구조를 넘어서 전체를 관리)로 역할을 한정하고, 다양한 층위와 위상의 사회적 대화 플랫폼을 설계하고 작동시키는 접근이 필요하다.

지역의 노동자, 사용자, 시민, 정부의 네 주체로 이루어진 지역 노사민정협의회, 한시적 사회협의체, 업종 혹은 직종별 초기업 교섭 시도 등과 협력구조를 만들고, 이 거버넌스 구조를 지원·조정하는 역할인 셈이다. 경사노위는 많은 전문 인력을 보유하고 있지만 주어진 역량을 충분히 활용하지 못하고 있다. 기존 경사노위법에는 지역사회 사회적 대화를 촉진할 수 있는 근거 조항과 업종별 위원회 설치 조항 등이 명시되어 있다. 이러한 제도적 요소를 적극적으로 활용해 기능 전환을 도모할 필요가 있다.

특히 지역 단위에서 자생적으로 생겨난 사회적 대화 기구들과 협력 관계를 맺고, 제도적 조정자 역할을 강화해 나갈 필요가 있다. 전환기 일자리 개혁을 지역단위에서 실험해 온 충청남도, 광주광역시 광산구 등의 사례는 광역, 기초단위를 불문하고 지역 주도의 사회적 대화가 가능함을 보여준다. 이들 사례는 문재인 정부 시기 일자리위원회가 플랫폼 역할을 했던 전례와도 일정하게 맞닿아 있다. 경사노위는 이러한 실험들을 전국적으로 확산시키는 ‘허브’ 역할을 할 수 있으며, 이를 통해 중앙과 지역 간의 협력적 거버넌스를 제도화할 수 있다.

업종·직종 수준에서는 다사용자교섭(multi-employer bargaining, 개별 기업이 아닌 복수의 사용자측 대표가 노동조합과 교섭하는 방식)을 비롯한 초기업적 교섭 방식을 확대하고 제도화하는 데에도 사회적 대화의 틀과 전문적인 지원이 필요할 수 있다. 이때 경사노위는 직접 협상에 개입하기보다, 중재자이자 유인 제공자로서 자율적 대화를 제도권과 잇는 역할을 할 수 있다. 예컨대, 과거 택배나 화물운송 등에서 안전을 매개로 다자간의 노사협상을 정례화하고 성과를 냈는데, 정부가 중재자이자 제도화 촉진자로 역할했기 때문에 가능했다.

시민사회, 사회적 약자들이 적극 참여할 수 있는 구조로

지역 노사민정 상생형 일자리의 상징인 광주글로벌모터스. 누리집 갈무리

최근에는 국회 차원의 사회적 대화 실험도 본격화하고 있다. 국회의장 주도로 협의체를 구성하고 의제별 분과 운영을 하고 있다. 입법과 사회적 협의 간의 제도적 통합을 위한 중요한 시도로 보인다. 향후 경사노위와 국회 사회적 대화 플랫폼이 별도 제도로 운영될 경우, 경사노위와 국회가 의제별로 역할을 나눌 수도 있다. 또한 동일 의제에 대해 두 플랫폼이 단계별로 구분해 역할을 하거나, 교차 검토와 조율 과정을 거쳐 사회적 합의의 수렴도를 높이는 협업 모델도 충분히 모색해볼 수 있다.

사회적 대화 체제의 중장기적 강화방안도 염두에 두고 추진할 필요가 있다. 지금까지의 사회적 대화는 대부분 정부 주도의 사무국 운영과 정책부서 활동의 연장선에서 운영되어 왔다. 새로운 체제에서는 대화의 기획, 의제의 조정, 쟁점의 분석, 중재와 합의 촉진 등의 기능을 수행할 수 있는 싱크탱크 또는 플랫폼 지원 기구가 필요하다. 이 틀을 통해 확충된 전문 인프라 없이는 실질적 합의를 지속적이고 안정적으로 이끌어내기 어려울 수 있다. 이처럼 수평적으로 연결된 다층·다원적인 사회적 대화체제(여러 수준의 다양한 주체가 참여하는 탈 중앙집중화된 체계)가 잘 작동하려면 경험이 풍부한 특화된 인력들이 필요하다.

동시에 시민사회 및 사회적 약자들이 보다 적극적으로 참여할 수 있도록 해야 한다. 기존의 사회적 대화 구조는 노·사·정 3자의 틀과 조직화된 주체가 중심이 되는 구조였다. 플랫폼 노동자, 여성, 청년, 비정규직 등 다양한 사회 구성원의 목소리가 반영되기 어려운 구조로서, 이를 개선하는 충실한 기획이 요구된다.

새로운 사회적 대화는 이들을 참여시킬 수 있는 유연한 대화 방식과 정례화된 의견수렴 구조를 갖추어야 한다. 이를 위해서는 늘 같은 대표, 고정된 인물들이 참여하는 구조에 갇혀 실질적인 성과 없이 흐지부지되는 것이 아니라, 다양한 주체가 참여하는 역동적인 과정을 통해 문제가 해결되고 새로운 주체가 발굴될 수 있어야 한다. 이를 위해 굳이 지역의 행위자들을 중앙의 기구에 참여시키기 보다는, 지역 자체가 사회적 대화의 허브가 되어 실질적 성과들을 만들고 전국적으로 확산해 가는 방식이 더 적절할 듯하다.

입법 과정도 정교하게 설계해야 한다. 지금까지 많은 사회적 대화가 합의 이후 입법화 및 정책 반영 과정에서 지연되거나 무력화되면서 사회적 대화에 대한 신뢰도 약화되었다. 사회적 대화-입법-집행 간의 선순환 구조를 구축하기 위해서는, 정당, 국회, 정부 간 정책 연계와 책임을 명확히 설정해야 한다. 앞서 언급했던 국회 사회적 대화의 틀이 갖추어진다면 적극 활용할 만하다.

불평등과 격차해소를 위한 사회적 대화 과정은?

사회적 대화의 가장 시급한 의제는 여전히 양극화, 불평등, 노동시장 이중구조 해소다. 이러한 구조적 문제는 단순히 시장 기능이나 정부의 일방적 정책만으로 해결되기 어렵다. 일자리의 질, 임금, 고용 안정성 등 노동시장 내 격차 문제는 시장 내 자생적 균형으로 이뤄지지 않으며 제도적 개입과 사회적 협의를 통해 가능하다. 격차 문제는 전사회적 합의와 집합적 노력이 반드시 수반되어야 한다.

그동안 ‘거대교섭(grand bargaining)’ 또는 일회적인 총체적 대타협 방식이 시도되기도 했지만, 이는 대부분 실행의 현실성과 정치적 지속 가능성 측면에서 실패할 가능성이 컸다. 보다 현실적이고 분산된 방식, 즉 다양한 단위에서의 다층적, 병렬적 사회적 대화의 축적을 통해 점진적 개선을 유도하는 접근이 더욱 효과적이다.

노동시장 격차 해소는 단지 1차 분배(임금)를 넘어서 2차 분배(각종 사회보장제도 등 ‘사회임금’)와 3차 분배(공공기금 및 사회안전망)를 어떻게 설계하고 연계하느냐의 문제로 확장된다. 정부는 조세 및 재정정책을 통해 사회적 대화에 드는 비용과 부담을 함께 나누고, 재분배 과정을 노동시장 정책과 결합시켜야 한다. 이를 위해서는 지역과 업종, 직종 등 다양한 수준에서 대화와 협의가 제도화될 필요가 있다.

즉, ‘원샷의 상징적 유혹’에 빠지지 말아야 한다. 격차 해소를 위한 사회적 대화는 일회성 대타협이 아닌 구조적 전환의 일부로서, 다층적 협의 문화를 사회전반에 걸쳐 제도화하고 확산하는 장기 전략이어야 한다. 이것이야말로 한국 노동시장의 이중구조를 실질적으로 완화하고 사회통합의 기반을 구축하는 길이다.

노란봉투법 통과 이후 노동계의 역할

다만 정권 초기 노동체제의 선도적 개혁을 위해서는 상부 단위 차원의 거시적 조율이 필요한 대목도 있다. 예컨대 노란봉투법, 이 중에서도 노조법 2조의 사용자에 대한 포괄적 재규정 이후 발생할 노사관계 관행 변화와 대응이다.

사실 노란봉투법 이행계획의 핵심주체는 노동계다. 사측의 줄소송도 결국 불확실성 때문이며 이를 메울 주체는 노동조합이다. 노조법 2조가 국회를 통과해 시행을 눈앞에 둔 상황에서 노동계는 원·하청간, 하청들간, 또 나아가 원청들간 3차원의 수평 조율을 어떻게 이룰지 교섭전략을 제시해야 한다. 민주적 자본주의 사회(시장 경제와 민주주의가 결합된 사회)에서 교섭은 노조로의 조직화와 조직화된 노조의 전략에서부터 시작한다. 노조의 힘이 세면 사측도 사용자단체를 구성하고 약하면 굳이 할 이유가 없다. 정부가 나서서 노조의 전략까지 짜 줄 수는 없다.

정부가 적극적 역할을 할 수 있는 유일한 분야는 공공부문이다. 사용자로서의 정체성을 명확히 해, 사용자단체를 구성할 수 있다. 하지만 정부가 공공부문에서 각 기관, 지역, 직종 등의 개별 교섭단위를 통합해, 여러 사용자(기관·기관군 등)가 모인 초기업 단위(사용자단체)로 교섭하겠다는 계획을 세워도, 노조가 (특히 노조원들이) 기업별 교섭을 원할 경우 초기업교섭을 강제할 방법은 없다. 정부의 의지도 중요하지만 노조의 태도도 중요하며 양쪽의 뜻이 모아져야 개혁이 진척될 수 있다.

이를 위해 양대노총이 정부에 ‘노란봉투법 이후 단체교섭의 포용적 변동을 위한 노정교섭’을 제안하고, 약 반년에 걸쳐 틀을 만든 후, 각 노조 내부의 의지를 확인하고 검토해 해답을 찾아보는 식의 방안은 어떨까?

복합위기를 극복할 전략으로서 사회적 대화

한편, 공공부문의 경우 공공기관의 (정규직) 교섭 실질화와 공무직위원회를 꾸리는 문제 등이 한 데 연결되어 있다. 자칫 조율이 되지 않은 채, 하부 단위에서 논의들이 중복 논의될 경우 비효율적으로 전개될 가능성도 적잖다. 결국 공공부문 초기업교섭 활성화를 위한 메타 거버넌스(상위 조정 체계)가 필요하다. 경사노위 같은 곳이 이 역할을 맡으면 좋겠지만, 당장 어렵다면 ‘노정대표자 회의’라는 기존에 없던 새로운 틀이라도 만들어 진행해 볼 만하다.

이것과 유사한 시도로 문재인 정부 시기 코로나 위기 때 간호사 등 보건의료인력의 확충과 처우개선 등을 놓고 보건의료노조와 보건복지부가 합의했던 9.2노정합의 등이 있다.

한국 경제와 민주주의의 성숙도, 미래 변화를 고려할 때 이제 사회적 대화는 특정 정부, 또는 일회성 협의 모델로 협소하게 사고하는 것을 넘어서야 한다. 사회적 대화는 전환기 한국 사회가 직면한 복합 위기를 어떻게 통과할 것인가에 대한 핵심 전략이자 새로운 사회적 제도(social institutions)다. 사회의 지속가능성, 민주주의의 심화를 위한 생활정치 재구조화의 수단으로서 적극적으로 받아들여야 한다. 기후위기와 기술 혁신, 인구구조 변화, 노동시장 양극화 등 우리 사회가 당면한 문제들은 대부분 이해당사자 간 협의를 통한 집단적 대응이 요구되는 문제로서, 다양한 층위에서의 사회적 대화들이 필요하다.

내란을 극복한 국민적 자신감, 신자유주의 정책으로 인한 불평등에 대한 비판적 인식이 고조되고 있는 지금, 이러한 문제의식이 사회적 성과로 이어지려면 사회적 대화를 통한 절차적 정당성과 합의가 절실하다. 이를 위해서는 대화의 상상력을 넓히고, 구조를 유연화하며, 다양한 삶의 주체들이 충분히 발언하고 조율할 수 있도록 그 기반을 정비해야 한다. 단지 기구의 개혁을 넘어 체제의 개혁으로 나아가야 한다.