왜 지역은 초대형 사업에 목매고, 언제나 실패하는가? 지역의 대실패가 반복될 수밖에 없는 이유… 그로 인한 대서울과 지방의 정치적 균열 심화와 그 함의.
지역의 정치적 자율성은 커지지만, 제대로 된 감시나 견제는 이뤄지지 않는다. 사회복지 지출을 중심으로 지방 정부의 권한은 점차 늘고 있기도 하다. 지역 경제가 구조적으로 취약해져가는 상황에서, 낙후된 거버넌스 때문에 이전보다 더 큰 문제가 발생할 가능성이 높다. 2022년 9월 발생한 ‘레고랜드 사태’는 이 점에서 ‘일찍 온 미래’라 할 수 있다.
조귀동, [이탈리아로 가는 길], 생각의힘: 2023. p.188.
잼버리 사태로 여러 가지 말이 나온다.
이 문제는 결국 중앙과 지방의 현격한 격차, 그리고 메가 프로젝트(초대형 사업) 한두 개에 목매달고 언제나처럼 그 실패를 경험하는 지방의 행태에서 기인한다. 나아가 지방 문제가 전국 단위 문제로 번져나가는 현상이 점차 늘어날 것임을 보여준다. 더 나아가 그로 인한 중앙과 지방 간의 정치적 대립이 발생할 것임을 시사한다.
잼버리 사태는 결코 일회적인 사건이 아니다. 잼버리 사태는 그저 미개한 지방 정부 혹은 거버넌스나 토호들을 비난한다고 해결되지 않는다. 중앙 정부(윤석열 대통령)가 잘못했네, 지방정부(즉 민주당의 전북)가 문제네, 싸운다고 뾰족한 답이 나올 리 만무하다. 이번 사태는 이런 문제가 앞으로 어디서든 발생할 수밖에 없는 문제이기 때문에 그 심각성을 더한다.
지방은 자체 역량이 부족하다
가장 큰 문제는 지방이 자체적으로 사업을 만들고, 운영하고, 집행할 역량이 떨어진다는 데 있다. 여기에는 복합적인 원인이 존재하는데, 요약하면 내가 [전라디언의 굴레]에서 언급한 ‘제3세계형 저발전’의 함정이라고 표현할 수 있다.
지금까지 서울(수도권)과 지방은 역할을 분담해 왔다. 서울이 머리 역할, 지방이 손발 역할을 했다. 혹은 서울을 중심으로 형성한 고도성장의 성과를 지방에 재정 지원 등의 형태로 나눠주는 식이었다. 물론 이런 서울과 지방의 역할 분담 구조에서도 특히 부산-울산-경남(이하 부·울·경 혹은 PK)과 대구/경북은 제조업 중심지로 꽤 특별한 지위를 누려왔지만, 그 기본적인 구조에는 별 차이는 없다.
문제는 독자적인 기업인과 경영인과 전문가들의 네트워크가 형성되지 못한 지역의 경우 그나마 제조업 기반이 갖춰진 영남권 대도시 지역보다 훨씬 더 열악한 환경에 놓여져 있다는 점이다. 그리고 이 지역 불균등 발전은 구조적으로 기존의 중앙 권력이 만들어낸 결과다.
이러한 상황에서 지역 거버넌스를 어떻게 바꿔볼까 하는 데 사실 지역 내에서 시민사회나 공론장이 어느 정도 형성돼 있으면 그나마 가능한 이야기겠지만, 이른바 ‘중앙’도 정치 바람에 휩쓸리고, 내 편이냐 네 편이냐 편이냐 진영으로 갈라치기하는 판에 그게 될 리가 없다. 게다가 지역은 오랫동안 정치적으로 특정 정당이 장악하는 경우가 많고, 여러 네트워크로 중첩적이고 폐쇄적인 이해공동체를 형성한다. 그리고 그 네트워크가 폐쇄적인 정도는 ‘산업화가 덜 된 지역’일 수록 심하다.
목맬 수밖에 없는 SOC, 부족한 인적 자본과 기술
메가 프로젝트는 SOC(사회간접자본) 투자로 경제 성장을 이끌어낼 수 없는 지방에서는 기댈 수밖에 없는 ‘SOC형 사업’이다. 한여름 잼버리 개최지를 하필이면 새만금으로 정한 거로 많이들 욕하는 데, 지방 개발사업 대부분이 다 비슷한 형태의 토건형 개발사업들이다. 규모를 키우고, 이것저것 붙여 얼마나 새로운 것인 양 꾸며대느냐는 수준에서 차이가 있을 뿐이다.
그런데 그게 잘 안된다. SOC만 짓는다고 뭐가 저절로 되는 게 아니기 때문이다. 경제가 고도화한 상황에서 성공하는 대규모 사업은 잘 조율된 역량이 필요하다. 좀 더 구체적으로 말하면, 제대로 산업을 육성할 수 있는 역량과 인력, 네트워크가 필요하다. 즉 인적 자본, 경영 능력, 기술 등 무형의 자원이 엄청나게 중요해진 셈이다.
그런데 지방이 그런 게 되나? 그런 게 되는 지방은 그나마 ‘부·울·경’ 정도인데, 부·울·경도 확실히 된다고 말하기 힘든 지경이다.
쉽게 확보 가능한 자본이 빈약한 거버넌스를 만날 때
한국이 선진국이 되면서 자본 조달은 민간 부문이든 공공 부문이든 예전과 비교할 수 없을 정도로 쉬워졌다. 그만큼 소득도 늘고, 자본금도 쌓여있고, 자본 가격도 싸기 때문이다.
이렇게 쉽게 확보할 수 있는 자본이 빈약한 거버넌스와 만날 때 어떤 결과가 벌어지는가. 바로 2022년 발생한 강원도 레고랜드 사태 같은 게 터진다. 또는 새만금같이 수조 원을 아주 오랫동안 때려 박아도 이제서야 좀 문제가 드러나는 그런 일이 벌어진다.
즉, 헝가리 경제학자 코르나이가 이야기한 ‘연성 예산 제약’ 문제가 여러 각도로 터져 나오게 되는 것이다. 싸게 돈을 조달해다가 이것저것 벌이는 데 제대로 된 사업성 검토나 사업 집행 없이, 즉 예산 제약선이 단단하지 않고 물렁물렁하게 이뤄지다 보니, 수익이 하나도 안 나고, 계속 적자만 보는 상황이 벌어지는 거다. 이 연성 예산 문제야 말로 [이탈리아로 가는 길]에서 이야기한 지금 당면한 지방 문제의 ‘회색 코뿔소’ 문제, 즉 모두 알지만 제대로 인식하고 공론화하지 않아서 발생하는 위험 중 하나다.
대서울 vs. 미개하고 세금 훔쳐가는 지방 놈들
그런데 어디서든 돈을 끌어와서 지원하고, 조직 확대해서 거기서 한자리 해먹고 그러는 게 그냥 계속 지속되지는 않는다. 언젠가 무너지게 되어있다. 그런데 앞서 말했듯, 엄청나게 스케일이 커진 상황에서, 지역만 죽겠나? 전국 단위 문제가 되는 거다.
그 좋은 사례가 바로 레고랜드 사태다. 레고랜드 사태는 그야말로 한국 채권 시장 전체를 들었다 놨다 했다. 새만금도 마찬가지, 새만금 같은 SOC 사업이 더는 감당하지 못하고 셧다운됐을 때, 그동안 들어간 매몰비용은 누가 책임져야 하는가? 지역마다 한두군 데 있는 크고작은 새만금 같은 것들은 그야말로 시한폭탄이다.
결국 ‘지방의 실패’를 놓고 미개한 지방 놈들이 우리 세금을 훔쳐간다거나 우리가 봉이냐는 ‘중앙’ 내지 부유한 ‘수도권’ 더 정확히는 대(大)서울 정도의 개념의 대립이 가시화할 수밖에 없다.
중앙(서울)은 책임이 없나
그렇다고 중앙이나 서울은 책임이 없나? 사실 이렇게 수도권과 지방의 역할을 분담하고, 지방 문제를 제대로 개선하지 않고 단순히 지역 할거 정당들의 정치 경쟁 속에서 표 긁어다 바치는 기계 취급했던 게 중앙의 ‘엘리트’들이다. 많은 제3세계 저발전의 문제가 식민지 본국의 행동에서 발원하듯, 현재 우리나라의 지방 문제도 마찬가지다.
더 악질인 건 중앙, 특히 정치권야 말로 이런 문제를 계속 이용하고 악화시키고 있다는 점이다. 여기에 영합해 떡고물을 얻어먹을 생각을 하는 지방 엘리트들도 마찬가지다.
새만금은 잘 알려져있다시피 1987년 대선에서 노태우가 급조한 공약이다. 그런데 그게 메가 프로젝트로 만들어지고, 이것저것 붙이고, 정권이 바뀔 때마다, 선거 때마다 다들 경쟁적으로 그걸로 뭘 하자는 이야기했다. 그런데 새만금을 가지고 장기적으로 뭘 하는 게 나은가, 새만금에 투여할 자본으로 다른 지역 프로젝트에 쓸 수는 없는가, 이런 이야기는 누구도 하지 않았다.
사실 이는 중앙의 엘리트 ‘나으리들’, 글로벌 레벨의 메트로폴리스 서울(Seoul™) 특별시민들은 신경 쓸 필요도 없고, 신경쓸 이유도 없는 것이었다. 왜냐하면 그들에게 지방은 ‘동원’의 대상일 뿐이기 때문이지. 이러한 문제를 해결하려면 지방 사람들이 목소리를 높여야하는 데 또 그게 되나.
지방의 대실패: 새로운 정치적 균열의 신호탄
‘윤석열(대통령)이 일을 못해서 이 지경이 됐어!’
‘전북 토호 세력이 문제야!!’
잼버리-새만금 사태는 단순히 그렇게 정치 싸움 소재나 단순한 지방의 낙후 문제로 볼 게 아니다. 앞으로 이런 지방의 대실패 사례는 그 규모가 더 커지고, 점점 더 빈번해질 거다. 그리고 그 실패는 전국 단위 문제로 커지면서 만들어질 새로운 정치적 균열의 신호탄이 될 것이다.
